刘尚希：如何提高政府投资的有效性来对冲疫情影响

中国财政科学研究院院长刘尚希在近日由中国财富管理50人论坛（CWM50）和孙冶方经济科学基金会联合举办的“如何扩大有效投资，推动经济尽快复苏”网络视频会议上，探讨了如何提高政府投资的“有效性”来对冲疫情影响。他认为，从当前来看，要从“基于物的项目+投资”转向“基于人的项目+消费+投资”，对冲疫情影响，扩大政府有效投资，应以扩大公共消费为前提。   

§   何谓政府“有效投资”

§   判断政府投资“有效性”的新准则

§   调整政府投资的基本思路和建议

中国财政科学研究院院长 刘尚希

投资包括政府投资和市场投资，市场投资里有民间投资、外资投资、公有制企业投资等，相对于市场投资的就是政府投资。政府投资在政府政策的实施过程中能产生什么样的效应，是涉及到政府政策有效性的一个非常重要的问题。政府投资也很难说得清楚，因为现在我们的政府统计也不是很完善。政府投资方面，要把这些口径对得很准是非常难的事。

01

何谓政府“有效投资”？

中共中央政府局会议指出，要发挥好有效投资的关键作用。什么是有效投资？在理论上需要探讨，在实际操作中也需要进一步界定。一般来说，政府投资也称为公共投资，是指政府通过资本性支出形成的公共资本，构成社会总资本积累的一部分。

为什么要有政府投资？传统的解释是公共产品，政府投资主要是提供公共产品。现在谈的比较多的角度是，政府投资主要是基于宏观调控，作为宏观调控的一个重要手段来影响经济。运用宏观政策、政府投资来对冲疫情的影响，也是从这个角度来说的。

政府投资的范围是两大类：一类是基础设施类的投资，一类是非基础设施类投资。机场、港口、道路、交通设施、污水垃圾处理、公共住房、公用事业、农林水利设施、国土保护等是基础设施类投资。教育、科技、公共卫生、医疗服务等固定资产投资属于非基础设施类的投资。

就我国而言，还包括另外两类。一是转移类资本性支出，比如政府相关部门的一些钱投到企业做为技改资金，给企业创新提供补贴，在政府统计里没有形成公共资本和资产，但是企业会形成资本积累。从这个意义上讲还算投资，但又没有统计到政府投资里去。另一类是基金类资本性支出，比如政府产业投资基金，运用了金融的手段，而不是直接拿预算内的钱，或者从市场上融资投资做项目。这一类的投资主要是在竞争性领域，跟基本建设是不一样的。

在我国还有一种情况，就是地方投融资平台，也可以说是地方国企的投资，或地方政府的投资，很难分得清楚。从法律角度来说，地方投融资平台属于市场投资，但是和政府职能搅在一起，界限不是很分明。现在有的把这些投融资平台、或者说城投公司跟政府投资混在一起，口径是五花八门的。

02

如何看政府投资的“有效性”？

2019年7月1日起开始实行的《政府投资条例》，是我国有关政府投资领域的第一步行政法规。这个《条例》的出台大概用了十多年，但现在看起来，它并没有解决实质性问题。因为在《条例》中，对政府投资，特别是强调了公共领域的投资，规定了七个方面。这是按照过时的公共产品理论、投融资理论来设定的，背后是一种界域思维、项目思维，存在着画地为牢的考虑，有利于维护相关部门的审批权，但很难提高政府投资有效性。

从以下四个角度来判断政府投资的有效性。

一是基于经济的视角，短期看是否有助于稳定经济、中长期看是否有利于经济增长、长期看是否有利于经济发展，这些通常是以投资乘数大小来判断。通过研究，我们发现，当前的政府投资乘数很低，远远小于1。从这个角度看，短期通过政府投资稳定经济是非常困难的。政府投资乘数还与另外一个因素有关，边际消费倾向。目前我们的边际消费倾向下降，居民收入这些年有些增长，但消费往下走，形成一个“喇叭口”。边际消费倾向下降，投资乘数减小，这带来了一个新的问题，如果边际消费倾向不能上升，投资乘数是无法提高的。不仅仅是政府投资乘数，市场投资乘数，也与边际消费倾向有关。边际消费倾向又与分配差距是相关联的，和基尼系数相联系。

根据相关统计，2015年的时候，基尼系数是往上走的。恰恰是2015年开始，消费是往下走的，这时投资乘数效应在不断地下降。政府投资乘数与消费相关联。所以这不仅仅是经济本身的问题了，而是涉及到社会的问题，涉及到分配差距的问题，以及整个社会的平等性问题，这些变量是相互关联的。仅仅基于经济从投资本身去考虑投资的有效性，恐怕很难做出一个正确的判断。

二是基于社会的视角。政府投资属于公共投资，不能仅仅追求经济效益，而是有社会效益的考虑。是否为有效投资，宏观上判断是否能促进社会阶层的流动，这涉及到人口流动、教育、培训等，政府的投资是否在这些方面发挥积极作用。微观上判断是否对中低收入者有益，包括项目选址、设计等，考虑谁受益、受益范围。

如果仅仅从经济角度，就很难照顾到是对高收入人群、还是低收入人群的影响。从社会角度，政府投资要促进社会公平，必须对广大的中低收入者有益，不只是把这个项目搞起来就行了。公共项目受益群体的分析至关重要，若忽略这一点，政府投资的公共性、公平性就会缺失。

三是基于生态的视角，是否有利于生态持久改善，如山水林田湖生态体系；是否有利于环境质量持续提升，如气、水、土污染治理。政府的一些投资在这些方面效果不明显，比如说治理，下游在投资治理水环境，如果说上游没有治理，下游的治理投资就白花了。这就涉及到生态补偿的问题以及发展权的问题。

四是空间的视角，是否有利于优化空间布局、是否有利于互联互通、是否利于优势互补、是否避免合成谬误和相互抵消。比如说现在人口正在向城市集聚，农村里 “村村通”的公路，等修起来以后，可能村子就空了，这样的投资是没有什么效果的，等同于浪费。因为它没有考虑到人口的流动，是按人口不流动，静态布局下的一种投资的布局。还有像现在区域之间的“断头路”不少。为什么出现这种“断头路”？国家是统一规划，但是投资是由各个省去拿的。有钱的就先修起来了，没钱的就搁那儿了。有的一条路修了一部分，由于它不通，导致整个一条路的功能效果不能发挥出来，这就造成了投资的有效性大大地降低。

03

当前政府投资“有效性”的判断

当前政府投资“有效性”的表现，主要从经济维度观察，乘数效应弱、挤出效应高、边际效应低。挤出效应的传统解释，政府配置的资源多，占用的资金多，所以导致融资成本（利率）上升。这在我们国家市场经济条件下，解释力不强。我国的挤出效应主要是政府“越位”，一些市场可以干的项目，政府来干了。最典型的就是前两年我国的PPP项目。政府和社会资本合作的项目很多，后来扩大地方政府专项债的发行，这些专项债就把很多PPP的项目挤出去了，也就是把社会资本（市场投资）挤出去了，导致了政府投资的有效性在降低。

另外，边际效应低，政府投资对经济长期增长的边际贡献率下降，原因是公共资本的积累到达一个新的阶段，在过去公共资本积累少的时候，公共投资的边际效应是很高的。现在，存量规模大到一定程度以后，这种边际效应不断下降。因为现在发展也到了新的阶段，从这点来看，当前政府投资的有效性，可以说是不高的。

所以说，希望通过扩大政府投资来对冲疫情的影响，从这些方面综合地分析，效果可能不太理想。如果按照过去那种宏观调控思路，上项目、上投资来刺激经济，促进经济的复苏，有可能是会适得其反。

04

政府投资“有效性”的新准则

政府投资“有效性”在新的发展阶段，应该有什么新的准则？这就要考虑到新的发展阶段了。

一是从增长转向了发展。经济增长和经济发展是不同的两个概念，在发展经济学中有明确的区分。发展的要求高于增长的要求，必须有结构升级。平时口头表达，这两个概念是混用的。

二是从速度到质量。这就超越了经济维度，我们国家现在的发展不仅仅是经济发展，还包括社会公平、生态环境等内容，而且这些内容变得越来越重要。因为人民美好生活需要的不只是钱袋子鼓起来，还需要公平正义、法治民主和环境安全。满足这些的发展才是高质量发展。

三是从资源驱动到创新驱动。实现这种转变，人力资本变得更加重要。创新要以高素质的劳动者和技能人才为基础，如工程师，不只是科学家、发明家。还需要社会规则意识、契约意识的提升，这需要更高的道德和法治信仰。否则，创新也出不来，即使有了，可能也难以转化为现实生产力。

四是从物到人。发展最终是为了人，所以人的发展才是真正的目的。健康、文化素质、劳动技能和社会道德等方面才是发展更加重要的方面。人的发展，如果没有跟上来，我们积累的这些国民财富可能是守不住的，甚至是财富的价值和意义就会大打折扣，难以转化为社会的文明与进步。所以，现在应该转向以人的发展为目的的发展。

基于上述这些考虑，政府投资也应当是有一个转向。

05

提升政府投资有效性的

基本思路和建议

当前，新冠肺炎疫情将会重塑全球经济格局，甚至是重构人类文明发展路径。在这个全球大变局的当口，应对疫情冲击，重新认识政府投资和政府消费至关重要。过去，我们对投资的重视总是远远高于对消费的重视。现在看起来，应把二者统一起来，不能对立起来看。从目的和手段的统一性来看，公共消费可能比政府投资更加重要，因为消费是到人的生产和再生产过程，也是人自身发展的过程，同时又是人力资本的积累过程。在创新驱动的新阶段，人力资本就是创新的基础，没有高质量的人力资本是不可能有高质量的发展。从这点来讲，我觉得能把短期目标和长期目标结合起来，就是在人身上、人力资本积累上做文章。

第一，提升政府投资有效性要从“物本逻辑”转向“人本逻辑”。围绕人的就业、人的流动、人的能力、人的健康、人的教育、人的创新来实施政府投资。比如在人口流动方面，现在城市中大约有2亿多农民工，那与他们子女教育、医疗等相关的公共设施如何去扩大？政府投资是提供公共设施的基础，所以这就需要政府投资并引导民间投资。但是，现在大量的政府投资是投向农村公共设施，而农村人却是往城市走。还有大量投资是投向欠发达地区，而同时欠发达地区的人却是往相对发达地区走。我并不反对扩大农村和欠发达地区的政府投资，但要考虑人的流动趋势，不能逆着来。

所以，公共服务应当跟着人走，投资应当跟着公共服务走，不能按照静态的人口分布去考虑投资布局，要促进人的流动。基于静态的地理布局思维，成为体制设计的基础，比如说转移支付制度的设计，长期来强调地理维度的倾斜，而不是人流动维度的倾斜。现在政府投资在空间布局上也存在着同样的问题。这会导致政府投资与人的需要脱节，降低政府投资的有效性。

第二，要从“经济效益最大化”转向“公共风险最小化”。前面提到的经济、社会、环境、空间四个维度如何统一到高质量发展上来？中央一直强调高质量发展，这也是大家有共识的今后发展的方向。高质量发展是多维度的，统一到一个尺度上，就是面对全球的高度不确定性，降低中国发展的不确定性，使公共风险最小化。风险的公共化，使各种风险转化为公共风险，使生产、生活成本由此上升，企业难以发展，百姓难以安居乐业。这次疫情风险充分说明了这一点。传统的社会福利最大化的理论，已经不合时宜了，在这里不展开讨论。

第三，要从“划政府边界”转向“政府和市场、社会合作”。传统的理论，尤其是公共产品理论强调的就是政府的边界，也就是政府和市场要划清边界，我觉得现在不是划边界的问题，应该突破这种界域思维，实现不同主体行为的合作。以行为为基准来处理政府与市场、社会的关系。而不是基于边界去处理政府与市场，政府和社会的关系，这个至关重要。政府投资只有与市场、社会结合起来，形成合力，这样才能是有效的。

从当前来看，要从“基于物的项目+投资”转向“基于人的项目+消费+投资”。现在一讲到政府刺激、宏观调控，就是找项目，上投资，路径依赖严重。现在应当转向“基于人的项目+消费+投资”，这既能促进当前内需的扩大，也有利于长远发展后劲的增强。但是这个调整转向可能涉及到各个部门的职能、权力和利益，估计调整起来是有相当大的难度。

在新的发展阶段，应当都是以人为目标来实现政府投资与政府消费的互补，寻求一个合适的两者比列。前面已经谈到，消费是投资有效性的基础，单一地运用投资手段，无法提高政府投资的有效性。从理论上分析，扩大消费是扩大有效投资的宏观条件。因此，对冲疫情影响，扩大政府有效投资，应以扩大公共消费为前提。