李岚清：突围——国门初开的岁月

作者 | 李岚清

（中共中央政治局原常委、国务院原副总理）

提要：

从上个世纪80年代到90年代初，我国外贸体制改革取得了重大阶段性成果。主要是做了四件事：一是揭露了外贸出口“亏损”的假象，调整汇率，解决汇率严重人为高估问题。二是打破外贸垄断经营体制，放开外贸经营权，调动了各方面发展外贸的积极性。三是打破吃“大锅饭”的体制，实行外贸经营实体的自主经营、自负盈亏。四是按国际惯例，实行出口退税。

这四件事情现在看起来似乎并不复杂，但当时确是障碍重重，每走一步都非常困难，是名副其实的“突围”。

打破外贸垄断体制

粉碎“四人帮”后，随着经济建设提到重要位置，各方面要求改革外贸体制的呼声日益强烈，引起党中央和国务院的重视，并提到日程上来。1978年7月召开的国务院务虚会反复讨论的重点议题之一就是外贸体制问题。李先念同志在总结讲话中就提出：香港、南朝鲜、新加坡、台湾这么小的地方，进出口贸易都比我们大，难道我们还不能超过他们吗？为了增加出口，我们有些制度和办法要做相应的改革，例如改用贸易外汇牌价，让生产部门和单位直接出口交货，实行外汇留成等等。邓小平同志对这次会议给予了肯定。1979年4月召开的中央工作会议，又对外贸体制问题进行了研究，在邓小平同志的支持下，形成了有计划有步骤的、认真切实加以改革的决策。

举步维艰的突围

1979—1982年

当时，我国对外贸易的规模很小，国家的建设和发展需要大量外汇，而我国又有丰富的低廉劳动力资源等优势，怎样挖掘潜力发展对外贸易，增加出口创汇，是非常紧迫的问题。1979年8月13日，国务院发布《关于大力发展对外贸易增加外汇收入若干问题的规定》，文件提出：各地区、各部门要千方百计发展出口商品生产，积极组织非贸易外汇收入。现行的外贸管理体制和其他有关的管理体制，必须实行改革，以利于调动各方面的积极性和主动性，发动大家办好外贸，办好能增加外汇收入的各项事业。

从1979年到1982年期间，国家进出口委在调查研究的基础上，认为扩大出口创汇存在三大问题，一是垄断外贸体制，不能发挥各方面的出口积极性；二是生产技术水平低，出口产品质量低、品种少；三是出口亏损，国家为创汇背上很大的包袱。为解决这些问题，国家进出口委曾提出要让有关工业部门、地方和工业生产企业，直接参与外贸工作；利用补偿贸易等办法，对出口生产企业进行技术改造，扩大生产；各地还可以从地方外汇和留成外汇中拨出相应份额用于扶植出口生产。

为了解决出口商品“高亏”问题，国家进出口委从1981年3月开始就深入到地方和企业调研。当时外贸实行进出口统算盈亏，一直以进口盈利（部分年份包括关税、工商税收入）来弥补出口“亏损”，1980年当年“亏损”达32亿元。当时把“亏损”率在70%以上的（改用贸易外汇内部结算价格后为40%）商品叫做“高亏”商品。1980年出口的“高亏”商品就达462种，金额共11.08亿美元。通过调查发现，导致出口商品“高亏”的主要原因：一是由于进口原材料作价高、国内税收高、工业利润高、收购价格高等不合理因素造成的“高亏”，这类“政策性亏损”，占“高亏”商品亏损额的2/3；二是由于生产和流通环节的经营管理不善及外贸经营管理不善造成“高亏”；三是由于生产技术落后，原材料价高质次等原因，使出口商品成本高、档次低、卖不上好价格而造成“高亏”。例如，我们出口袖珍式收音机每台约合2美元，而日本产品则每台为8—10美元；四是有少数出口商品生产成本高，在国际市场缺乏竞争能力。如草粉、叶粉及某些饲料，往往是为了照顾某些困难地区，收购价格很高，但外销价格很低。

通过调查研究，1981年11月，国家进出口委向国务院上报了《关于出口商品高亏问题的分析和改进意见的报告》，提出为了解决“高亏”，要有鼓励出口的政策措施，还要积极改革我国现行的吃“大锅饭”的经济体制（包括工业、财政、外贸等体制）。要扩大沿海城市经营进料加工业务的自主权，在权、责、利统一的原则下，实行核定换汇成本、定额包干、独立核算、自负盈亏，使上海、天津等地成为进料加工的出口商品基地。要引进技术设备扶持出口商品生产，应在使用外汇的额度和人民币贷款方面给予支持，1981年在出口外汇收入中留出了0.5%的外汇额度（8500万美元），用于扶持出口商品的生产。要抓紧按行业、分商品组成工贸（或工农贸）公司、中央与地方相结合的专业进出口公司（如丝绸公司），以及出口企业联营实体和行业出口协会的试点工作。在体制改革中，要认真贯彻政企分开、工贸合一、按经济办法管理、打破老框框的束缚等原则，在按商品核算换汇成本的基础上，实行定额包干、自负盈亏，“权、责、利”结合的经济责任制。

突围（作者篆刻）

为落实国务院要求，从1979年到1982年期间，国家进出口委在调查研究的基础上，协调有关部门，围绕放权搞活，开始推动对垄断外贸体制的改革。在广东、福建实行特殊政策和灵活措施，扩大了两省对外贸易经营权，允许成立地方性的外贸公司，经营地方生产和地方需要的、不涉及国家规定需统一经营的商品的进出口业务。1979年8月召开北京、天津、上海三市出口工作座谈会时，根据三市具备的条件，又将这些政策扩大到上述三市。1979年11月20日，国家进出口委召开全国进出口工作会议，历时一个月，进一步研究外贸体制改革，把给予外贸经营自主权扩大到沿海、沿长江等省区，如辽宁、河北，条件成熟一个，批准一个。主要进行了五个方面的改革：

一是对出口商品实行分级分类管理。针对过去外贸出口统一由外贸部各外贸总公司对外成交这种统得过死的做法，将部分出口商品交由地方管理，由地方和有关部门经营出口。放权各省、市、自治区成立专业贸易公司，办理地方商品出口和进口业务。对外贸易部所属外贸总公司设在京、津、沪三个直辖市和广东、福建、辽宁三省的外贸专业分公司，下放部分商品进出口成交权。国务院有关部门也开办出口商品供货公司，除外贸部所属11个专业进出口总公司以外，国务院批准冶金、机械、兵器、航空、船舶等部门成立外贸公司，并赋予这些部门所辖企业生产的产品进出口权。这些工贸公司的成立，虽然未能解决政企分开的问题，但打破了外贸部门一家垄断的格局，成为实现外贸主体多元化的一个良好开端。

二是扩大生产企业办外贸的权限，组织多种形式的工贸一体化的试点。例如上海玩具公司，自营产品出口和原料进口。北京工艺美术品公司和北京特种工艺品出口公司，实行产销联营，统筹安排生产和外销。此外还有工贸合资举办出口专厂的方式，如中国五金矿产进出口总公司与四川冶金厅合办海绵钛厂等。

三是发展进料加工成品出口。国务院于1981年11月在北京召开了北京、天津、上海、辽宁、河北、山东、江苏、浙江、广西等沿海九省、市、自治区对外经济贸易工作座谈会（广东、福建两省，因执行特殊政策，未出席此次会议），国家进出口委、计委、经委、财政部、外贸部、交通部等部门的负责同志参加了会议，讨论决定采取调整税收等措施，促进沿海地区进料加工成品出口。凡是属于进料加工成品出口所需要进口的原料、材料、辅料、零部件、配套件和包装物料，免征关税和进口工商税。进一步扩大沿海地区的外贸经营权，外贸业务实行以地方为主的中央与地方双重领导。外贸财务也下放地方管理，责、权、利相结合。以1981年出口盈亏为基数，亏损的由中央财政专项拨款；盈利的由地方上解中央财政。1982年后增加出口部分的盈亏，盈利的纳入地方预算，亏损的按谁用汇谁负担亏损的原则，分别纳入中央和地方预算。

四是外贸出口收汇实行内部结算价格，提高地方出口外汇留成比例，鼓励出口创汇。当时中国人民银行公布的外汇牌价约1美元兑换1.8元人民币，由于人民币币值过度高估，造成出口严重“亏损”，而人民币又不能一次大幅贬值。为解决这一难题，由国家进出口委组织有关部门经过大量的调查研究和核算工作，先后座谈研究了100多次，提出了一个双重汇率的方案，即官方汇率暂时不动，对列入国家计划的出口收汇，按1美元兑换2.8元人民币的汇价结汇，经党中央、国务院批准，从1981年起实行（此方案后来因美元汇率的官方牌价已逐步调整到超过2.8元人民币而停止执行）。为了解决地方所需进口商品的用汇，同时还提出实行出口收汇留成制度，规定一般省、市为10%，广东、福建为25%，各自治区执行过留成50%的规定。

五是建立海外贸易机构。1980年对外贸易部在东京、伦敦、巴黎、汉堡设立中国进出口公司代表处，各代表处的常驻代表由有关外贸专业总公司派出的业务人员组成，成为外贸专业公司驻外的联合办事机构。各公司代表在业务上由各派出公司直接领导，接受交办的各项任务。

同时，为方便各地出口，改变了原来过于机械的出口口岸专业分工（例如地毯一律通过天津口岸成交，茶叶一律通过上海口岸成交等），按出口商品的合理流向，作了一些调整，以便货物能够由产地就近出口。

国门初开的岁月(作者篆刻)

同时，为适应多渠道经营外贸的情况，还制订了若干协调管理的办法。仅1980年和1981年两年，就下达过15个规定，包括《出口工业品生产专项贷款办法》《出口许可证制度暂行规定》《客户管理办法》《外贸专业公司与省、市、自治区外贸公司出口商品经营分工规定》《出口工业品专厂管理办法》《农副产品出口生产基地管理办法》等。

中央对外贸体制改革非常重视。1981年7月底，国家进出口委向中央书记处就外贸的基本情况、战略设想和有关政策措施问题作了汇报。中央领导在听取汇报时指出：“对外经济贸易要提高到战略高度来认识。对外经济贸易工作，要把战略眼光作为第一条。我们的经济工作有两种力量，有两个战场，两种资源。两种力量，主要靠自己的力量，要以自己的力量为主，力争外部力量为辅。两种资源，要充分利用国内资源，但不要忽视外部资源。一个国内战场，一个国际战场。要学会两套本领，既要提高国内工作的本领，又要走向全世界。要提到这么一个高度认识问题。”“比如国际市场，我们有什么地位？一年两次广交会，这本身就是封闭式的方针，世界上很多市场对我们来说是空白。”“（外贸）一家独办，别无分店是从来办不好的。各个省市的力量要充分发挥。我们要解放思想，放开手脚、积极打出去，打到国际市场上去。”

上面提到的对外贸易垄断经营体制，是在西方对我们实行贸易封锁、外汇极度短缺和高度计划经济的背景下形成的。而且当时与苏联等国家的政府易货贸易又是对外贸易的重要部分，垄断外贸体制已实行了30年，是计划经济非常典型的领域。特别是外贸体制改革是一项系统工程，它牵涉到计划、财政、金融、外汇、税务等方面的制约，因此，外贸体制改革虽然起步较早，但举步维艰，进展有限。

然而，随着外部环境的变化和经济规模的扩大，问题逐步暴露，特别是改革开放以后，原来的外贸体制就更不适应，因此，不对外贸体制进行改革，对外开放的国策就难以推进。这就出现了最难的改革和最迫切的改革相遇。权力的下放也意味着部门利益的调整和消失，等等。当时谷牧同志和国家进出口委承受了巨大压力。然而不管困难多大，改革必须进行，否则没有出路。因此，如果不了解当时的背景，就很难理解当时改革的艰难和重大意义。就拿当时下放外贸进出口权所迈开的一小步来说，如今看来似乎微不足道，但那是对多年外贸垄断体制的突破，遭遇的非议和阻力就非同小可，因而对其历史作用决不能低估。

在体制制约下推出重大改革

80年代后期

20世纪80年代初期提出的外贸体制改革的设想，一部分在当时已试行，有一些由于整个经济体制上的障碍，虽然当时未能实施，但从20世纪80年代后期开始的新一轮外贸体制改革,包括废除外贸垄断体制，外贸专业总公司与地方分支公司脱钩，下放外贸经营权，授予生产企业和科研院所外贸自营权，政企分开，调整汇率，实行出口退税，自负盈亏等等的实践来看，证明当时提出的外贸体制改革方向是正确的。

1984年9月15日，国务院批转对外经济贸易部《关于外贸体制改革意见的报告》，提出外贸体制改革的基本原则是：（一）政企分开，对外经济贸易部专司管理；（二）外贸经营实行代理制；（三）工贸结合，技贸结合，进出结合。要求外贸体制实行政企分开，对外经济贸易部和各省、自治区、直辖市对外经济贸易厅（委）专司对外贸易的行政管理。外贸企业独立经营进出口业务，独立核算，自负盈亏。各级行政部门，不直接干预外贸企业的经营业务。这些改革方针无疑是正确的。但是，由于当时协调推动外贸体制改革的国家进出口委已经撤并，因此改革的步伐也一度受到影响。

以开放促改革促发展（作者篆刻）

然而，随着对外开放的扩大，原有外贸体制的弊端进一步暴露，地方要求“松绑”“放权”的呼声日益强烈。在国务院的领导下，对外经济贸易部经过反复调查研究，克服种种困难，经国家经济体制改革委员会的支持和协调，在80年代中后期，对外贸体制陆续进行了若干重大改革：

一、改革汇率和外贸补贴机制。由于当时固定汇率是1美元兑换2.8元人民币，也就是说外贸公司出口收汇1美元，通过国家指定银行结汇时，只得到2.8元人民币，显然要发生“亏损”，为此政府就得按不同商品核定换汇成本，给予相应的“补贴”。要取消“补贴”，就要调整汇率，而调整汇率又意味着人民币大幅度贬值，可能会引发经济和社会震荡的风险。因此在取消出口补贴的同时，采取一面逐步调整汇率，一面给出口创汇的外贸公司保留一定比例的外汇额度，这部分外汇可以用于进口或到市场按市场实际汇价调剂，用以补偿其出口成本。这就是曾经一度出现过的两种汇价并存的缘由。当然在改革过程中，还一度出现过外汇黑市等问题。后来随着合法外汇调剂市场的出现，黑市也就逐步消失。有一个时期，实行了双轨制汇率并轨，外贸公司出口收汇可以按市场汇价到国家银行结汇，外汇留成和外汇调剂市场也就自然地取消了。到90年代，实行贸易项下外汇可自由兑换，以上问题就更不存在了。

二、实行出口退税制度。只解决汇率问题，还不能完全补偿出口成本。世界各国对在本国销售的商品都要征税，有的征消费税，有的征增值税，而对出口的商品，由于未在国内销售，则在出口时按法定的出口凭证退税。我国实行的是增值税制度，因此在出口时也应退税，否则就不能与其他国家平等竞争而丧失出口竞争力。但是，由于我国增值税制度建立较晚，税收征管制度的完善需要一个过程。因此，在实行出口退税的实践中，还一度出现过骗取出口退税等问题。随着税收征管制度的完善，特别是全国增值税专用发票计算机稽核信息网络系统（称“金税工程”）的建立和逐步完善，骗取出口退税的违法行为明显减少。然而与不法分子的斗争，是一项长期的任务，在税制改革和监管方面还有许多工作要做。

三、改革对外贸易垄断经营体制，放开外贸经营权。1984年提出当时外贸体制改革的重点是简政放权，要求对外经济贸易部所属的外贸专业公司、其他部门的外贸公司和地方的外贸公司，都要从原来所属的行政部门独立出来，政企分开，独立核算，自负盈亏，向专业化、社会化方向发展。为调动各方面对外贸易发展的积极性，经过一段探索和统一思想的过程，各外贸总公司与所属各省市分支外贸公司脱钩，赋予省市外贸公司外贸经营权。以后又逐步扩大到原来只管收购的市、县外贸公司，以及部分生产企业和科研院所。为使对外经济贸易部更好地履行政府职能，实行在财务上与各外贸总公司脱钩，由财政部直接对他们进行监管。取消各外贸企业的专业经营范围，外贸企业可实行以一业为主、多种经营，鼓励外贸企业发展出口加工和生产。改革外贸企业单纯收购商品出口的经营方式，鼓励外贸企业为生产企业代理进出口，实行代理制等等。

打破垄断(作者篆刻)

当时，许多同志都明白一个简单的道理：只靠外贸部门的十几个专业外贸公司就使十几亿人口的中国外贸有大的发展，那是绝不可能的。然而，仅仅明白这一大道理并不能完全解决问题，由于长期垄断经营形成的思维、体制、工作方式的影响，突破一步，阻力和意义都非同小可。正是有了20世纪80年代的对垄断体制的突破，证明要发展外贸只靠对外经济贸易部所属的一些外贸总公司不行，还要调动各部门、各地方的积极性；只靠贸易公司的积极性也不行，必须调动出口产品生产企业的积极性。这才有了1988年外贸总公司与全国各地分、支外贸公司的脱钩；才有外贸经营权的下放，并授予100个科研单位外贸经营权；才有进一步的工贸结合、技贸结合、外贸企业实行贸工技结合的转型改革；才有通过逐步调整汇率，建立出口退税制度，取消外贸“补贴”，实行自负盈亏的改革；也才有今天外贸经营权由审批制改为登记制的全面放开。到2007年底，全国有63.4万家企业具有外贸经营权。

四、外贸垄断体制突围中的一些故事。维护外贸垄断体制的同志一个最重要的理由，就是担心无序竞争，怕乱。而竞争又恰恰是市场经济的一个核心问题，有竞争才有活力，有竞争才有进步。而无序并不是必然的，是通过改革体制、管理，完善法律、法规可以解决的，也正是我们建设社会主义市场经济必须做的工作。因此，不能对竞争采取因噎废食的态度。反过来说，垄断体制难道就没有无序竞争吗？

外贸体制改革前，我就曾遇到过这样一件事：该由谁出口抽纱制品？现在提出这个问题，似乎是多余的，因为回答很简单：只要是经过国家有关部门批准注册的企业都可以出口。可是在外贸体制改革以前，可不是如此。当时实行的是对外贸易垄断经营体制，全国的进出口贸易，由对外经济贸易部下面的十几个外贸总公司及其所属分支公司实施。再加上当时实行的是固定而且过度高估的汇率制度，不得不对不同的出口商品，每年都按照国内收购和国外出口价格的变动，核定换汇成本，并给予不同的补贴。为了防止外贸公司出口换汇成本较低的商品，领取较高的创汇补贴，就要对各个外贸总公司规定不同的出口商品经营范围，不允许经营其他外贸公司的出口商品。

我讲了以上这样一些复杂的前因后果，不是过来人恐怕还不易弄得清楚。的确如此，就连我们主管这方面工作的人，也感到很头疼。在这里可以举个例子：由于当时抽纱制品（一种以苎麻纤维为主要原料生产的纺织品）的换汇成本较低，中国纺织品进出口总公司、中国土产畜产进出口总公司和中国工艺品进出口总公司三家都争着经营，纷纷到农村去争购原料，从而爆发了一场抢购苎麻的“苎麻大战”，使苎麻的收购价格由每斤2元哄抬到8元，弄到出口难以为继的地步。为了调停三家之间的“大战”，对外经济贸易部有关司的领导试图协调，明确他们各自的经营范围，避免“打乱仗”，然而谁都不听，都说应当由自己的公司经营。

这时，我不得不把三家公司的总经理找来听取他们的意见。记得当时他们各自陈述的理由如下：纺织品公司总经理说，抽纱是纺织品，应当由他的公司经营；土畜产公司总经理说，抽纱的原料是苎麻，而苎麻是土产品，应当由他的公司经营；工艺品公司总经理说，抽纱是用人工编织的，是工艺品，应当由他的公司经营。三位总经理争得面红耳赤，土畜产公司总经理甚至说，凡是天上飞的，地上长的，人工养的，都是土畜产品，都应当由他的公司经营。他的意思实际上是，所有商品都应当由土畜产公司经营。我之所以找各总公司第一把手来开会，就是想要他们顾全大局，讲点政治，尽快“停战”，不要再争了，谁知他们仍不肯罢休。说实话，这个裁判连我都不知道该怎么做，但不做裁决也不行，所以只好做了以下一个硬性规定：苎麻原料，如苎麻球由土畜产公司经营；凡抽纱制品中以纺织品为主兼有少量点缀性抽纱的，如桌布、餐巾、服装等，由纺织品公司经营；以抽纱为主的商品，如女士用的抽纱披肩等由工艺品公司经营，不得相互交叉，以免再“战”，由海关监督执行。可这个规定本身就不尽科学合理，更不是治本之策，只能算是一个“临时停战协定”，还不能从根本上解决问题。

当时类似这样的问题还很多，如抢购鳗鱼苗的“大战”，抢购蚕茧的“大战”等等。可以这样说，凡是换汇成本较低的出口商品，由于利益驱动，各外贸公司就想方设法突破专业经营分工，抢着经营，去抬价争购货源，压价竞相出口，弄得这类商品由于政府无法承受不断增长的补贴，而不得不退出国际市场，才被迫罢休。这些问题的发生，主要是我们这些外贸公司的领导的问题吗？显然不是。况且他们之间又无冤无仇，何必争战不休呢。那么问题究竟出在哪里呢？主要还是在体制上。

用好两个市场两个资源（作者篆刻）

记得当时我宣布外贸总公司与地方分、支公司脱钩时，有的总公司领导向我诉苦说，与下面的外贸公司脱钩就等于把我们的胳膊、腿都砍掉了，我们今后怎么活呀！我对他们说，你们的胳膊、腿是没有了，而且还要去掉你们的靠山，对外经济贸易部与你们也脱钩。但是给你们留下了最宝贵的东西——“脑袋”，几十年来培养的外贸人才大部分都集中在你们这里了。我相信你们会搞得更好的。果然，凡是积极转型、认真改革的外贸总公司，如粮油、化工、机械等公司，后来都发展成我国的大型骨干企业，而少数经营理念转变慢、留恋旧垄断体制，不能适应市场竞争的外贸总公司，均被时代所淘汰。当时外汇体制改革，也使大家认识到汇率对国家的外贸、金融和经济发展的重要意义，从而开始了曲折而艰难的汇率改革过程。

五、改革出口创汇的指令性计划任务，实行出口指导性目标。为克服外贸企业职工干好干坏一个样的吃“大锅饭”的弊端，实行承包经营责任制，后来又在部分外贸企业试行本企业职工可以自愿出资购买企业部分增量股权的“股份合作制”，试行多年来取得了良好的效果。当然，由于受整个经济体制改革进程的制约，特别是以上多数改革是在计划经济体制下进行的，必然会有历史的局限，只能是完成一定的历史使命，为进一步深化改革打下一定的基础。

文章来源 | 李岚清：《突围——国门初开的岁月》，中央文献出版社，2008年11月。本次发表在文字上做了个别校订，小标题为编者所加。

2012年，作者为孙冶方经济科学基金会篆刻的印章，并题写边款