张彦宁：亲历国有企业改革的决策过程

口述者：张彦宁（原国家经委副主任、原国家体改委副主任）

访谈者：肖冬连、鲁利玲

时间：2009年7月10日下午

地点：中国企业联合会会议室

整理者：肖冬连

一、出国考察的感悟

1977年10月，贸促会组织一个访美代表团。当时，我国与美国交往较少，贸促会是民间团体，以这种身份去美国比较好一点。代表团由王耀庭任团长，他要计委生产组去一个人。袁宝华说，要一个搞化工的人去，我正好是搞化工的，就叫我去了。当时，我是国家计委党组成员。在这之前，我在燕山石化搞过成套设备引进。那时候，毛主席、周总理定了13套设备的引进，其中一套30万吨乙烯装置放在燕山。为搞这个项目，我1973年到过日本、西德、法国考察。一看国外的情况，我们简直不好比啊！回来也不好多说，只说一些具体的技术问题。这次到美国一看，那就比日本、西德的经济更厉害了。

这个期间，正是大规模出访高潮。大家比较熟悉的情况是，谷牧带了一个代表团到西欧考察（谷牧 | 打开对外开放的大门：出访西欧五国）；而袁宝华带领的国家经委代表团，1978年到日本，1979年到美国，1980年到西欧，连续出去了3次，基本上是原班人马，回来写了3个报告。

1978年10月31日到12月5日的访日代表团组织得很好，团长是袁宝华，顾问是邓力群，他当时是中国社科院副院长；还有京、津、沪、辽4个省市主管工业的副省长、副市长，他们都是副团长。代表团成员有马洪，他刚从燕山调到中国社科院工业经济研究所当所长；有孙尚清，他是工经所副所长；还有经委的我和徐良图等几个局长。这次到日本去，日本政府很重视，派专人给我们安排了很多日程。首先是专家给我们讲日本经济，日本经济协会、生产省本部、经团联等几个主要社会团体给我们介绍了各种情况。然后，派人陪我们到大企业去看，新日铁、松下、丰田等几个著名的企业我们都去看了。

在日本，我印象最深的有几个事。一个是新日铁的新厂。我们去之前，小平刚去看过。到那个厂子一看，很现代，是日本最新的一个钢铁厂。我发现一个问题，这个厂的工人戴的帽子不一样。炉前工人戴两种帽子，一种是炼钢工人的帽子，一种是搞碎钢料的帽子；运铁水包的戴另一种帽子。我感到奇怪，问他们：“怎么一个厂里面好多种帽子？不是一个公司的吗？”他说：“不是。我们都搞的是专业化协作，铁水是我们公司的，把铁水从炼铁炉运到炼钢炉是另外一个公司，炼钢炉前搞废钢块准备的又是一个专业公司，还有炼焦厂也是另外一个公司。”我感觉，专业化水平搞到这个程度，不简单！我们中国这样的厂子管理都是一家。另一个事是参观质量标准协会的实验室。我印象最深的是，为了检验一个胶鞋底子的质量到底怎么样，就在那儿折胶鞋底子，要来回折上万次。这让我大开眼界，中国从来没有这种事情。再就是看他们的超市。我们总说，要实现物质极大丰富，可在他这儿却已经实现了，真是要什么有什么。而我们当时什么都短缺，凭票供应。当然，还有其他方面，比如交通工具汽车、新干线；生产组织、技术设备、产品质量等等。坦率地讲，我们的差距太大了！大家感触很深，感到文化大革命真是耽误了大事。

回来写总结的时候，大家议论到底怎么写呢？这次出访和我以前出去不一样，以前只是看项目，这次到日本去是看经济，这就有了对比，大家最大的感受就是看到了巨大的差距。我们都知道，二战后，日本搞经济恢复，中国也搞经济恢复，因此，在50年代两个国家的经济水平差不多。这次一了解，日本搞了个经济倍增计划，一下子就发展了，差距非常之大。大家反过来一想，感到中国也有希望。为什么有希望？日本从50年代那个水平搞成现在这个样子，也就用了十几年，我们要是解决了方向问题，完全有条件搞起来。

从日本回来后，宝华向李先念汇报，当时他主持国务院日常工作。李先念听了汇报后说：“你们再到美国去看看。”因此第二年，1979年11月5日至12月6日，我们去了美国。到美国一看，规模和日本又不一样了。大家开玩笑说：“小日本，小日本，在这里找到根据了。”和美国比较，确实是“小日本”。美国的生产规模比它大，生产技术也比它高，企业也比它气派大。在美国考察期间，接送我们都是用企业的公务专机。美国工厂的气氛也与日本不一样。日本工人都是规规矩矩地上班，到美国一看，美国工人嚼口香糖的，小桌前放他女儿的相片，放他太太的相片，很随便。但是，他们的工作效率很高，不影响工作。看了以后，回头想想自己国家的情况，确实有很多感慨。我们给国务院的报告首先瞄准的是商品经济，说社会主义国家也不能否定商品经济。我们的考察信息是通过两条线传到上面去的：一个是袁宝华通过李先念向国务院报告；一个是通过邓力群向胡乔木、邓小平直接汇报。所以，在写报告的时候，大家都很重视，说要准确一点儿，别出毛病。

日本、美国都看了，还得看看欧洲。1980年4月30日至6月4日，我们又到欧洲考察，主要是到西德、奥地利、瑞士，重点看西德。西德与美国、日本又不太一样了。二战中，德国基本上被炸平了，好多企业是重新恢复起来的。他们给我们介绍说：“我们搞的是社会市场经济，和他们不一样。”我问他们：“你们为什么叫社会市场经济呢？”他们介绍说，一个是他们在理念上受社会民主党的影响；一个是在战后恢复的时候，工厂重建不是资本家而是工人组织搞起来的。那时候，资本家也没有多少钱，他只有管理知识。因此，在恢复企业中，工人做出了巨大的贡献。所以，西德的企业组织是三个会：一个监事会，一个管理委员会，一个工人委员会。监事会基本上是代表股东的；管理委员会是经理层；工人委员会就是职工代表。他们规定得很严，企业要辞退职工的话，必须征求工人委员会的同意。你得说出为什么要辞退他，他犯了什么规，是不是应该辞退。工人委员会不同意，企业就不能随便辞退。他们说：“从这个方面来讲，我们的职工福利、职工权益和美国不一样。所以，我们是社会市场经济。”他们还对我们说：“你们是社会主义，我们是社会市场经济，我们都有‘社会’两个字。”这使我们意识到，虽然德、日、美都是资本主义国家，但是他们的企业组织形式不完全一样。日本叫株式会社，也就是股份公司，但它基本上是管理层掌权，管理层决策；美国基本上是靠董事会，主要是股东决策；西德是3个会都要起一定的作用，但工会的作用比较大。

当时，我们在给国务院的报告中，就提出了发展商品经济和遵循价值规律的问题，报告里说：企业要有竞争。我们讲竞赛，资本主义搞竞争，虽然一字之差，但是动力大不一样。当然，竞争不是无序的，应该是有序的竞争。在那时候，这个观念还是比较新的。

那时候，中央提倡领导人多出去看一看，看到了差距，大家就容易统一思想。不然，我们想了半天，想不出路子在哪？方向在哪？许多东西，理论上没有说过，大家都不知道。我们是经委代表团，所以几个报告里都建议要抓企业改革试点，扩大企业经营自主权。代表团里几个省、市的同志和我们经委的同志认识很统一。报告送上去后，有了回馈，在这期间，经委就按照这个要求，搞扩大企业自主权的试点，选了8个企业，包括首钢。

二、从扩大企业自主权到承包制

起初，企业改革试点主要是扩大企业自主权。当时，我们的企业管得很死，产、供、销、人、财、物都是上面说了算，企业没有自主权，只是向上面报计划。计划批准了你就办，计划不批准你就不能办。企业财务跟着计划走，没有机动钱。在项目里面可能有点儿调整余地，比如是打酱油、还是打醋，可以做点儿调整，但是项目的钱你不能拿到别的地方去。那时候，企业盖个厕所都得报，不能随便盖。我当过厂长，感到企业没什么决策权。所以，开始改革叫“搞活企业”，放权让利，给企业留点利，给点经营自主权。当然，力度大了也行不通。企业改革就是这样搞起来的。

后来，搞两步“利改税”。利改税是财政部提出来的，财政部也有道理，“利”是活的，而税收是固定的。我不知道你今年有没有利润，怎么办？我得先拿税，不管企业亏不亏，你得先交税。过去，企业亏损了，利润也就没有了，什么都没有了。因此，财政部提出“利改税”以后，我们经委也同意了。但是我们说，“利改税”的力度不能太大，还得给企业留点机动钱啊！另外，我们主张折旧费留给企业。当时的折旧费，企业不能动用，都要上缴，企业一个钱也没有。我们说，折旧费本来是维持简单再生产的，你不给他，他怎么维持啊？讨论来，讨论去。财政部讲，折旧费一年多少个亿，你留在企业里了，我财政怎么办？最后达成妥协，一点儿、一点儿地搞。

实际上，扩大企业自主权还是解决不了多少问题。在那个制度下，好多东西都没动。企业说，我还是使不上劲。怎么样调动企业积极性呢？地方先搞起来了，就是承包。为什么叫承包呢？就是国家要求企业完成计划指标，企业说：“完成计划可以，但要给我点条件吧！”谈来谈去，定出几条，这就是“承包”，后来叫“经营责任制”。从1985开始，有些地方就开始搞了承包。大概是1986年，吕东带了一个调查小组到山东。山东说：承包对企业调动积极性作用特别大。当时的承包有几种，一种是全额分成，一种是包死基数，超收分成，另一种是超收多留。从山东调查回来后，吕东给国务院写了个报告，说经委主张扩大承包责任制的试点。

1986年下半年，国务院开会讨论承包的问题，这个会我参加了，我是经委分管企业的副主任。在会上，经委主张承包，财政部主张利税分流，体改委主张股份制。3家方案不同，都有自己的理由。财政部也是有道理的，但是利税分流只是改了个换算办法，没有给企业放什么权，也没有给企业让什么利，对调动企业的积极性作用不大。搞承包，就是企业努力干活了，效果好了，他可以多拿、多留。多留了以后，一块可以发展生产，一块可以适当提高职工的收入，还有一块可以增加职工福利。这样，企业和职工都有积极性。至于股份制，我们也考察了几个国家，也赞成股份制，但是当时认识上分歧很大，不可能搞股份制，条件不成熟，那是以后的事。会上安志文说：“我们本来是想搞股份制，但是现在看来条件不具备。”所以，最后他也赞成经委的意见搞承包。这样，中央、国务院就决定了，在企业改革中推行承包制。

1987年推行承包制以后，还有些企业搞利改税，但不是很多了，因为企业感到利改税没劲。经委也觉得，利改税只是换了一个计算办法，缺少动力。财政这一块是保了，但企业那一块你没有考虑啊！改革要解决动力问题，没有动力怎么能把蛋糕做大呢？到1987年年底，财政部一看，承包的效果很不错，当年财政收入大大增加。前几年，财政收入老是往下滑，这一搞承包，财政收入反而增加了，财政部也积极了。

1988年4月，国务院决定撤销国家经委。撤了经委以后，体改委把企业这一块拿过来了，我带了企业局、体改局、政策研究室、培训局等4个局到体改委。实际上，当时体改委的工作也是很难推进。财政部在搞财政改革，经委在搞企业改革，商业部搞商业改革，各个部门都在搞改革；无论哪个领域的事儿，人家都自己搞了，体改委没有抓头。因此，经委一撤销，体改委至少把企业拿过来了。

当时，企业承包是赵紫阳抓的。有人质疑：承包的方向对不对？也有人开始批这个、批那个，批“国家调节市场，市场引导企业”。本来，这个提法是大家都赞成的。那时候，体改委也着急，咱们管企业，企业到底怎么搞？人家打电话来问我们，我们怎么答复啊？我们想，承包这个事，不是哪一个人定的，这是国务院集体定的，中央都同意了，应当坚持。我们就求助于省市。1989年秋天，我们一个省、一个省的给主管工业的省长打电话，给省长、省委书记打电话，问：“你们到底怎么看？你们到底还搞不搞承包？”当时，我们询问了22个省市，他们都主张继续搞承包，说：“不能动摇，不然我的经济没办法。”调查研究后，体改委给国务院正式写了个报告。我们说：摸了22个省市的情况，各地都主张继续搞承包。当时，李鹏任总理，他最后定了，坚持搞承包。体改委一直坚持搞承包，是有底气的。22个省市，有名有姓，主张搞承包。我们动员有的省市：你们不能光说，干了以后你们登报，登了报我们可以从报纸上搜集，这个办法还是起了作用的。当然，国务院还有别的渠道了解情况，一听有这么多省市要继续搞，又没有别的好办法，还是坚持搞承包吧，就这样又搞了一段承包。

当然，承包制也出现了一些问题，基数到底怎么包？一年谈判一次。政府说，企业留利太多；企业吵着说，政府要的太高。不停地讨价还价，很厉害。很多人认为，这个办法不规范。另一方面，企业承包以后，基本管理权限还没有完全落实，经济上给了企业一点出路，其他很多问题，如人事、劳动工资、采购、出口等许多问题都不太明朗。还有一个问题，就是企业资产不好处理。企业承包以后，用自己的留利发展生产，这个账怎么算？企业说，这块新增的资产应该多给我点好处。当时，我们想搞分账制。我还专门在张家口开了个会，讨论承包后企业新投入的这块资产怎么样算，怎么调动企业扩大生产的积极性？但意见不一致，财政部不同意，最后没搞成。这样企业说，我不积极投入了，自留资金发展生产有什么好处啊？有钱就搞奖金，搞职工福利。 

朱镕基到国务院以后，1991年7月，成立国务院生产办，他兼生产办主任。为此，我从体改委转回到生产办，把原来经委那几个局又带出来了。我是1988年末到体改委的，前后3个年头。到了生产办以后，我还是抓企业改革。1992年5月，国务院生产办变成经贸办；1993年3月，经贸办又变成了国家经贸委。

在这期间，还有一项措施，就是建立一批企业集团。当然，不能一看“集团”名气大，谁都叫集团。1991年，国务院决定，统一搞一批，定了48家，钢铁、机械、一重、二重、石油等各行业排在前三位的企业基本上都放进来了，都是涉及国计民生的大企业。这是我在体改委时国务院决定的，我到生产办以后，体改委洪虎接管了这个事。1991年，生产办和体改委、国家计委3家在四川召开了一次会议，专门交流建立企业集团的意见。生产办去的是我，体改委是洪虎，国家计委是一位姓王的副主任。8月，我们搞出来一个文件，《关于选择一批大型企业集团进行试点的请示》。当年12月，国务院批复了这个文件。

朱镕基主管经济工作后，觉得还是要抓转换企业经营机制。不转换经营机制，光搞承包，一年一谈，好多东西是浮动的，每年都可能变。因此，就提出了要转换经营机制。朱镕基下了很大决心抓这个事，大概开了十多次座谈会。协调来，协调去，最后各方算是妥协了。1992年7月23日，出台了一个《转换经营机制的条例》，解决了十几项企业自主权。比如用人权、用工权、技术改造等，一条一条都划上了具体杠杠。这个条例是扩大自主权的延续，从文字上看，好像和以前的文件差不多，但是以前只是原则，这一次划了具体杠杠，比较具体了。朱镕基讲：“越具体越好，越具体企业越好落实。”所谓“妥协”主要是跟财政部。财政部是管钱的，劳动部是管人的。当时，与劳动部的矛盾不是太大，我们提出打破“三铁”，劳动部支持，我们一块儿搞。矛盾主要是在财政部，我们也理解，因为它要保证年度财政收入。我们考虑企业活力比较多，主张多放点权，财政部说钱没了。我和财政部的人也很熟，会下他们跟我说：“你来当这个财政部长，你也得说这个话。”

三、建立现代企业制度

《转换经营机制条例》出来以后，还有一个大问题没解决，就是资产问题。这时候，体改委提出来要搞股份制，也只同意在上海、深圳等少数几个城市试点，地方自发地搞了一些股份制。原来，我们提出股份制有三种形式：一个是职工持股，一个是法人持股，一个是公开上市。后来，好多人批股份制就是私有化，股份制试点不好弄了。怎么办？收缩一下吧。只推行法人持股，职工参股、公开上市那两个形式不要再扩大了。搞一点股份制试点，这个没风险，意见容易统一。

1992年2月底3月初，体改委和生产办在深圳召开了一次股份制的座谈会，我在会上有个发言。会上越来越多的人认为，应该搞股份制，因为转换经营机制还是行政的办法，没有解决体制问题，没有解决法人地位问题。没有法人地位，企业怎么自负盈亏？它能负盈，负不了亏，只能在奖惩方面解决一点问题，要企业自负盈亏办不成。同时，企业搞不好也不能破产。我记得到日本考察时，他们跟我们介绍，他们一年有几十万个企业破产。还有个企业结构优化的问题，要结构优化就必须实行企业兼并。然而，搞兼并遇到地方和部门利益不好办。地方说，你搞兼并可以，税不能带走。把税源带走了，我怎么办？这不就乱套了。当时，要求打破行业地区界限，但是经济利益问题没理顺，行不通。想来想去，还是搞股份制，因为世界各个国家都搞股份制。从深圳回来以后，我们写了一个《股份制企业组建和试点工作暂行办法》。这期间陈锦华（陈锦华：1990年代初，我们如何在困境中推动改革）是体改委主任，锦华在燕山召开了一个座谈会。这次座谈会是高尚全主持的，我也参加了。谈理论比较多，主要是计划与市场，不完全是谈企业。我觉得，这次座谈会大家思想还是看得比较远的。说老实话，我们内心对市场经济是完全可以接受的，因为我们看国外都是搞市场经济。问题不是行不行，而是我们承受能力怎么样？不久，小平的南巡谈话就公开了，说不要争论姓“社”姓“资”问题，思想开始松动了，才敢继续推行股份制。

1993年起草十四届三中全会文件，起草组有刘国光，还有财政部管资产的，我也参加了。那时候我已经退下来转到人大了，但经贸委还叫我代表经贸委去参加起草。六七月份就开始起草，一直到9月。在起草文件的时候，大家议论，企业改革到底怎么走？当时，有人提出：“推行现代企业制度还不够，应该搞公司化，企业都应当改成公司。”有人就反对说：“什么公司化？股份制就是私有化，你又来个公司化，搞不好又是私有化。”争论来，争论去。我说：“你光写公司的东西不行，面上的千千万万个企业怎么办呢？不可能一下子都搞公司，搞公司主要是大中型企业，小企业搞什么公司啊？”我提出：“有条件的搞公司，就是有限责任公司和股份有限公司；没有条件搞的还应当继续搞承包，小企业还搞租赁。过去的办法不要一下子都否定，逐步转，自然转。”就这样，我们提出了4句话：建立适应市场经济要求的“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，最后在中共十四届三中全会通过了。

从那个时候开始，朱镕基开始抓企业上市的试点。中央文件明确提出建立现代企业制度以后，建立有限责任公司和股份有限公司就比较顺了。因此，真正开始解决企业经营机制的转换，是十四届三中全会解决产权问题以后。1993年决定在100家企业搞现代企业制度试点，经贸委负责70家，体改委负责30家。

搞股份制，比较复杂的问题是资产怎么评估？那时候，我们自己没有评估公司，只好办学习班。我通过美国商务部联系美国请来几个专家，给我们专门讲资产评估问题。财政部派了好几个处长来学习，他们特别关心这个事。请外国的评估公司搞得很好，但是费用很贵。当时还没有立法，我在全国人大财经委的时候，大家都认为不能没有法律依据，都靠行政部门下文件不行。《企业法》有了，还应该有《公司法》《国有资产法》。李灏负责接着搞，拉我去参加。我们跟李灏到上海等地调查，大家都赞成。但是，涉及到利益的具体事太多，直到第十届人大，《国有资产管理法》才出来。

后面就是加入世贸组织。那时候，我已离开行政岗位。“入世”对企业改革意义也很大，竞争更规范了。总的来讲，企业改革是千辛万苦，过去实在太僵化了，管得太死了，想一下子突然变化，各方面都不适应，只能逐步来。也只能是摸着石头过河，逐步解决企业的问题，过一段就总结一下，企业改革到底解决了什么问题？有的人估计乐观一点，有的人估计悲观一点，认为企业变化不大。到现在也不能说问题一点都没有了，公司治理结构还是有问题。但总体来讲，每改革一步确实解决了一部分问题，中国企业改革的路子基本上走通了。各个部门、各个省市、理论界、企业都做了很大的努力。

本文节选自《亲历国有企业改革的决策过程》一文，此文原载中国经济体制改革研究会编：《见证重大改革决策——改革亲历者口述历史》，社会科学文献出版社，2018年12月。