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张彦宁:亲历国有企业改革的决策过程

发布时间: 2021-01-11

 

 

 

 

 

 

口述者:张彦宁(原国家经委副主任、原国家体改委副主任)

访谈者:肖冬连、鲁利玲

时间:2009710日下午

地点:中国企业联合会会议室

整理者:肖冬连

 

 

 

一、出国考察的感悟

 

197710月,贸促会组织一个访美代表团。当时,我国与美国交往较少,贸促会是民间团体,以这种身份去美国比较好一点。代表团由王耀庭任团长,他要计委生产组去一个人。袁宝华说,要一个搞化工的人去,我正好是搞化工的,就叫我去了。当时,我是国家计委党组成员。在这之前,我在燕山石化搞过成套设备引进。那时候,毛主席、周总理定了13套设备的引进,其中一套30万吨乙烯装置放在燕山。为搞这个项目,我1973年到过日本、西德、法国考察。一看国外的情况,我们简直不好比啊!回来也不好多说,只说一些具体的技术问题。这次到美国一看,那就比日本、西德的经济更厉害了。

这个期间,正是大规模出访高潮。大家比较熟悉的情况是,谷牧带了一个代表团到西欧考察(谷牧 | 打开对外开放的大门:出访西欧五国);而袁宝华带领的国家经委代表团,1978年到日本,1979年到美国,1980年到西欧,连续出去了3次,基本上是原班人马,回来写了3个报告。

19781031日到125日的访日代表团组织得很好,团长是袁宝华,顾问是邓力群,他当时是中国社科院副院长;还有京、津、沪、辽4个省市主管工业的副省长、副市长,他们都是副团长。代表团成员有马洪,他刚从燕山调到中国社科院工业经济研究所当所长;有孙尚清,他是工经所副所长;还有经委的我和徐良图等几个局长。这次到日本去,日本政府很重视,派专人给我们安排了很多日程。首先是专家给我们讲日本经济,日本经济协会、生产省本部、经团联等几个主要社会团体给我们介绍了各种情况。然后,派人陪我们到大企业去看,新日铁、松下、丰田等几个著名的企业我们都去看了。

在日本,我印象最深的有几个事。一个是新日铁的新厂。我们去之前,小平刚去看过。到那个厂子一看,很现代,是日本最新的一个钢铁厂。我发现一个问题,这个厂的工人戴的帽子不一样。炉前工人戴两种帽子,一种是炼钢工人的帽子,一种是搞碎钢料的帽子;运铁水包的戴另一种帽子。我感到奇怪,问他们:“怎么一个厂里面好多种帽子?不是一个公司的吗?”他说:“不是。我们都搞的是专业化协作,铁水是我们公司的,把铁水从炼铁炉运到炼钢炉是另外一个公司,炼钢炉前搞废钢块准备的又是一个专业公司,还有炼焦厂也是另外一个公司。”我感觉,专业化水平搞到这个程度,不简单!我们中国这样的厂子管理都是一家。另一个事是参观质量标准协会的实验室。我印象最深的是,为了检验一个胶鞋底子的质量到底怎么样,就在那儿折胶鞋底子,要来回折上万次。这让我大开眼界,中国从来没有这种事情。再就是看他们的超市。我们总说,要实现物质极大丰富,可在他这儿却已经实现了,真是要什么有什么。而我们当时什么都短缺,凭票供应。当然,还有其他方面,比如交通工具汽车、新干线;生产组织、技术设备、产品质量等等。坦率地讲,我们的差距太大了!大家感触很深,感到文化大革命真是耽误了大事。

回来写总结的时候,大家议论到底怎么写呢?这次出访和我以前出去不一样,以前只是看项目,这次到日本去是看经济,这就有了对比,大家最大的感受就是看到了巨大的差距。我们都知道,二战后,日本搞经济恢复,中国也搞经济恢复,因此,在50年代两个国家的经济水平差不多。这次一了解,日本搞了个经济倍增计划,一下子就发展了,差距非常之大。大家反过来一想,感到中国也有希望。为什么有希望?日本从50年代那个水平搞成现在这个样子,也就用了十几年,我们要是解决了方向问题,完全有条件搞起来。

从日本回来后,宝华向李先念汇报,当时他主持国务院日常工作。李先念听了汇报后说:“你们再到美国去看看。”因此第二年,1979115日至126日,我们去了美国。到美国一看,规模和日本又不一样了。大家开玩笑说:“小日本,小日本,在这里找到根据了。”和美国比较,确实是“小日本”。美国的生产规模比它大,生产技术也比它高,企业也比它气派大。在美国考察期间,接送我们都是用企业的公务专机。美国工厂的气氛也与日本不一样。日本工人都是规规矩矩地上班,到美国一看,美国工人嚼口香糖的,小桌前放他女儿的相片,放他太太的相片,很随便。但是,他们的工作效率很高,不影响工作。看了以后,回头想想自己国家的情况,确实有很多感慨。我们给国务院的报告首先瞄准的是商品经济,说社会主义国家也不能否定商品经济。我们的考察信息是通过两条线传到上面去的:一个是袁宝华通过李先念向国务院报告;一个是通过邓力群向胡乔木、邓小平直接汇报。所以,在写报告的时候,大家都很重视,说要准确一点儿,别出毛病。

日本、美国都看了,还得看看欧洲。1980430日至64日,我们又到欧洲考察,主要是到西德、奥地利、瑞士,重点看西德。西德与美国、日本又不太一样了。二战中,德国基本上被炸平了,好多企业是重新恢复起来的。他们给我们介绍说:“我们搞的是社会市场经济,和他们不一样。”我问他们:“你们为什么叫社会市场经济呢?”他们介绍说,一个是他们在理念上受社会民主党的影响;一个是在战后恢复的时候,工厂重建不是资本家而是工人组织搞起来的。那时候,资本家也没有多少钱,他只有管理知识。因此,在恢复企业中,工人做出了巨大的贡献。所以,西德的企业组织是三个会:一个监事会,一个管理委员会,一个工人委员会。监事会基本上是代表股东的;管理委员会是经理层;工人委员会就是职工代表。他们规定得很严,企业要辞退职工的话,必须征求工人委员会的同意。你得说出为什么要辞退他,他犯了什么规,是不是应该辞退。工人委员会不同意,企业就不能随便辞退。他们说:“从这个方面来讲,我们的职工福利、职工权益和美国不一样。所以,我们是社会市场经济。”他们还对我们说:“你们是社会主义,我们是社会市场经济,我们都有‘社会’两个字。”这使我们意识到,虽然德、日、美都是资本主义国家,但是他们的企业组织形式不完全一样。日本叫株式会社,也就是股份公司,但它基本上是管理层掌权,管理层决策;美国基本上是靠董事会,主要是股东决策;西德是3个会都要起一定的作用,但工会的作用比较大。

当时,我们在给国务院的报告中,就提出了发展商品经济和遵循价值规律的问题,报告里说:企业要有竞争。我们讲竞赛,资本主义搞竞争,虽然一字之差,但是动力大不一样。当然,竞争不是无序的,应该是有序的竞争。在那时候,这个观念还是比较新的。

那时候,中央提倡领导人多出去看一看,看到了差距,大家就容易统一思想。不然,我们想了半天,想不出路子在哪?方向在哪?许多东西,理论上没有说过,大家都不知道。我们是经委代表团,所以几个报告里都建议要抓企业改革试点,扩大企业经营自主权。代表团里几个省、市的同志和我们经委的同志认识很统一。报告送上去后,有了回馈,在这期间,经委就按照这个要求,搞扩大企业自主权的试点,选了8个企业,包括首钢。

 

二、从扩大企业自主权到承包制

 

起初,企业改革试点主要是扩大企业自主权。当时,我们的企业管得很死,产、供、销、人、财、物都是上面说了算,企业没有自主权,只是向上面报计划。计划批准了你就办,计划不批准你就不能办。企业财务跟着计划走,没有机动钱。在项目里面可能有点儿调整余地,比如是打酱油、还是打醋,可以做点儿调整,但是项目的钱你不能拿到别的地方去。那时候,企业盖个厕所都得报,不能随便盖。我当过厂长,感到企业没什么决策权。所以,开始改革叫“搞活企业”,放权让利,给企业留点利,给点经营自主权。当然,力度大了也行不通。企业改革就是这样搞起来的。

后来,搞两步“利改税”。利改税是财政部提出来的,财政部也有道理,“利”是活的,而税收是固定的。我不知道你今年有没有利润,怎么办?我得先拿税,不管企业亏不亏,你得先交税。过去,企业亏损了,利润也就没有了,什么都没有了。因此,财政部提出“利改税”以后,我们经委也同意了。但是我们说,“利改税”的力度不能太大,还得给企业留点机动钱啊!另外,我们主张折旧费留给企业。当时的折旧费,企业不能动用,都要上缴,企业一个钱也没有。我们说,折旧费本来是维持简单再生产的,你不给他,他怎么维持啊?讨论来,讨论去。财政部讲,折旧费一年多少个亿,你留在企业里了,我财政怎么办?最后达成妥协,一点儿、一点儿地搞。

实际上,扩大企业自主权还是解决不了多少问题。在那个制度下,好多东西都没动。企业说,我还是使不上劲。怎么样调动企业积极性呢?地方先搞起来了,就是承包。为什么叫承包呢?就是国家要求企业完成计划指标,企业说:“完成计划可以,但要给我点条件吧!”谈来谈去,定出几条,这就是“承包”,后来叫“经营责任制”。从1985开始,有些地方就开始搞了承包。大概是1986年,吕东带了一个调查小组到山东。山东说:承包对企业调动积极性作用特别大。当时的承包有几种,一种是全额分成,一种是包死基数,超收分成,另一种是超收多留。从山东调查回来后,吕东给国务院写了个报告,说经委主张扩大承包责任制的试点。

1986年下半年,国务院开会讨论承包的问题,这个会我参加了,我是经委分管企业的副主任。在会上,经委主张承包,财政部主张利税分流,体改委主张股份制。3家方案不同,都有自己的理由。财政部也是有道理的,但是利税分流只是改了个换算办法,没有给企业放什么权,也没有给企业让什么利,对调动企业的积极性作用不大。搞承包,就是企业努力干活了,效果好了,他可以多拿、多留。多留了以后,一块可以发展生产,一块可以适当提高职工的收入,还有一块可以增加职工福利。这样,企业和职工都有积极性。至于股份制,我们也考察了几个国家,也赞成股份制,但是当时认识上分歧很大,不可能搞股份制,条件不成熟,那是以后的事。会上安志文说:“我们本来是想搞股份制,但是现在看来条件不具备。”所以,最后他也赞成经委的意见搞承包。这样,中央、国务院就决定了,在企业改革中推行承包制。

1987年推行承包制以后,还有些企业搞利改税,但不是很多了,因为企业感到利改税没劲。经委也觉得,利改税只是换了一个计算办法,缺少动力。财政这一块是保了,但企业那一块你没有考虑啊!改革要解决动力问题,没有动力怎么能把蛋糕做大呢?到1987年年底,财政部一看,承包的效果很不错,当年财政收入大大增加。前几年,财政收入老是往下滑,这一搞承包,财政收入反而增加了,财政部也积极了。

19884月,国务院决定撤销国家经委。撤了经委以后,体改委把企业这一块拿过来了,我带了企业局、体改局、政策研究室、培训局等4个局到体改委。实际上,当时体改委的工作也是很难推进。财政部在搞财政改革,经委在搞企业改革,商业部搞商业改革,各个部门都在搞改革;无论哪个领域的事儿,人家都自己搞了,体改委没有抓头。因此,经委一撤销,体改委至少把企业拿过来了。

当时,企业承包是赵紫阳抓的。有人质疑:承包的方向对不对?也有人开始批这个、批那个,批“国家调节市场,市场引导企业”。本来,这个提法是大家都赞成的。那时候,体改委也着急,咱们管企业,企业到底怎么搞?人家打电话来问我们,我们怎么答复啊?我们想,承包这个事,不是哪一个人定的,这是国务院集体定的,中央都同意了,应当坚持。我们就求助于省市。1989年秋天,我们一个省、一个省的给主管工业的省长打电话,给省长、省委书记打电话,问:“你们到底怎么看?你们到底还搞不搞承包?”当时,我们询问了22个省市,他们都主张继续搞承包,说:“不能动摇,不然我的经济没办法。”调查研究后,体改委给国务院正式写了个报告。我们说:摸了22个省市的情况,各地都主张继续搞承包。当时,李鹏任总理,他最后定了,坚持搞承包。体改委一直坚持搞承包,是有底气的。22个省市,有名有姓,主张搞承包。我们动员有的省市:你们不能光说,干了以后你们登报,登了报我们可以从报纸上搜集,这个办法还是起了作用的。当然,国务院还有别的渠道了解情况,一听有这么多省市要继续搞,又没有别的好办法,还是坚持搞承包吧,就这样又搞了一段承包。

当然,承包制也出现了一些问题,基数到底怎么包?一年谈判一次。政府说,企业留利太多;企业吵着说,政府要的太高。不停地讨价还价,很厉害。很多人认为,这个办法不规范。另一方面,企业承包以后,基本管理权限还没有完全落实,经济上给了企业一点出路,其他很多问题,如人事、劳动工资、采购、出口等许多问题都不太明朗。还有一个问题,就是企业资产不好处理。企业承包以后,用自己的留利发展生产,这个账怎么算?企业说,这块新增的资产应该多给我点好处。当时,我们想搞分账制。我还专门在张家口开了个会,讨论承包后企业新投入的这块资产怎么样算,怎么调动企业扩大生产的积极性?但意见不一致,财政部不同意,最后没搞成。这样企业说,我不积极投入了,自留资金发展生产有什么好处啊?有钱就搞奖金,搞职工福利。 

朱镕基到国务院以后,19917月,成立国务院生产办,他兼生产办主任。为此,我从体改委转回到生产办,把原来经委那几个局又带出来了。我是1988年末到体改委的,前后3个年头。到了生产办以后,我还是抓企业改革。19925月,国务院生产办变成经贸办;19933月,经贸办又变成了国家经贸委。

在这期间,还有一项措施,就是建立一批企业集团。当然,不能一看“集团”名气大,谁都叫集团。1991年,国务院决定,统一搞一批,定了48家,钢铁、机械、一重、二重、石油等各行业排在前三位的企业基本上都放进来了,都是涉及国计民生的大企业。这是我在体改委时国务院决定的,我到生产办以后,体改委洪虎接管了这个事。1991年,生产办和体改委、国家计委3家在四川召开了一次会议,专门交流建立企业集团的意见。生产办去的是我,体改委是洪虎,国家计委是一位姓王的副主任。8月,我们搞出来一个文件,《关于选择一批大型企业集团进行试点的请示》。当年12月,国务院批复了这个文件。

朱镕基主管经济工作后,觉得还是要抓转换企业经营机制。不转换经营机制,光搞承包,一年一谈,好多东西是浮动的,每年都可能变。因此,就提出了要转换经营机制。朱镕基下了很大决心抓这个事,大概开了十多次座谈会。协调来,协调去,最后各方算是妥协了。1992723日,出台了一个《转换经营机制的条例》,解决了十几项企业自主权。比如用人权、用工权、技术改造等,一条一条都划上了具体杠杠。这个条例是扩大自主权的延续,从文字上看,好像和以前的文件差不多,但是以前只是原则,这一次划了具体杠杠,比较具体了。朱镕基讲:“越具体越好,越具体企业越好落实。”所谓“妥协”主要是跟财政部。财政部是管钱的,劳动部是管人的。当时,与劳动部的矛盾不是太大,我们提出打破“三铁”,劳动部支持,我们一块儿搞。矛盾主要是在财政部,我们也理解,因为它要保证年度财政收入。我们考虑企业活力比较多,主张多放点权,财政部说钱没了。我和财政部的人也很熟,会下他们跟我说:“你来当这个财政部长,你也得说这个话。”

 

三、建立现代企业制度

 

《转换经营机制条例》出来以后,还有一个大问题没解决,就是资产问题。这时候,体改委提出来要搞股份制,也只同意在上海、深圳等少数几个城市试点,地方自发地搞了一些股份制。原来,我们提出股份制有三种形式:一个是职工持股,一个是法人持股,一个是公开上市。后来,好多人批股份制就是私有化,股份制试点不好弄了。怎么办?收缩一下吧。只推行法人持股,职工参股、公开上市那两个形式不要再扩大了。搞一点股份制试点,这个没风险,意见容易统一。

19922月底3月初,体改委和生产办在深圳召开了一次股份制的座谈会,我在会上有个发言。会上越来越多的人认为,应该搞股份制,因为转换经营机制还是行政的办法,没有解决体制问题,没有解决法人地位问题。没有法人地位,企业怎么自负盈亏?它能负盈,负不了亏,只能在奖惩方面解决一点问题,要企业自负盈亏办不成。同时,企业搞不好也不能破产。我记得到日本考察时,他们跟我们介绍,他们一年有几十万个企业破产。还有个企业结构优化的问题,要结构优化就必须实行企业兼并。然而,搞兼并遇到地方和部门利益不好办。地方说,你搞兼并可以,税不能带走。把税源带走了,我怎么办?这不就乱套了。当时,要求打破行业地区界限,但是经济利益问题没理顺,行不通。想来想去,还是搞股份制,因为世界各个国家都搞股份制。从深圳回来以后,我们写了一个《股份制企业组建和试点工作暂行办法》。这期间陈锦华(陈锦华:1990年代初,我们如何在困境中推动改革)是体改委主任,锦华在燕山召开了一个座谈会。这次座谈会是高尚全主持的,我也参加了。谈理论比较多,主要是计划与市场,不完全是谈企业。我觉得,这次座谈会大家思想还是看得比较远的。说老实话,我们内心对市场经济是完全可以接受的,因为我们看国外都是搞市场经济。问题不是行不行,而是我们承受能力怎么样?不久,小平的南巡谈话就公开了,说不要争论姓“社”姓“资”问题,思想开始松动了,才敢继续推行股份制。

1993年起草十四届三中全会文件,起草组有刘国光,还有财政部管资产的,我也参加了。那时候我已经退下来转到人大了,但经贸委还叫我代表经贸委去参加起草。六七月份就开始起草,一直到9月。在起草文件的时候,大家议论,企业改革到底怎么走?当时,有人提出:“推行现代企业制度还不够,应该搞公司化,企业都应当改成公司。”有人就反对说:“什么公司化?股份制就是私有化,你又来个公司化,搞不好又是私有化。”争论来,争论去。我说:“你光写公司的东西不行,面上的千千万万个企业怎么办呢?不可能一下子都搞公司,搞公司主要是大中型企业,小企业搞什么公司啊?”我提出:“有条件的搞公司,就是有限责任公司和股份有限公司;没有条件搞的还应当继续搞承包,小企业还搞租赁。过去的办法不要一下子都否定,逐步转,自然转。”就这样,我们提出了4句话:建立适应市场经济要求的“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度,最后在中共十四届三中全会通过了。

从那个时候开始,朱镕基开始抓企业上市的试点。中央文件明确提出建立现代企业制度以后,建立有限责任公司和股份有限公司就比较顺了。因此,真正开始解决企业经营机制的转换,是十四届三中全会解决产权问题以后。1993年决定在100家企业搞现代企业制度试点,经贸委负责70家,体改委负责30家。

搞股份制,比较复杂的问题是资产怎么评估?那时候,我们自己没有评估公司,只好办学习班。我通过美国商务部联系美国请来几个专家,给我们专门讲资产评估问题。财政部派了好几个处长来学习,他们特别关心这个事。请外国的评估公司搞得很好,但是费用很贵。当时还没有立法,我在全国人大财经委的时候,大家都认为不能没有法律依据,都靠行政部门下文件不行。《企业法》有了,还应该有《公司法》《国有资产法》。李灏负责接着搞,拉我去参加。我们跟李灏到上海等地调查,大家都赞成。但是,涉及到利益的具体事太多,直到第十届人大,《国有资产管理法》才出来。

后面就是加入世贸组织。那时候,我已离开行政岗位。“入世”对企业改革意义也很大,竞争更规范了。总的来讲,企业改革是千辛万苦,过去实在太僵化了,管得太死了,想一下子突然变化,各方面都不适应,只能逐步来。也只能是摸着石头过河,逐步解决企业的问题,过一段就总结一下,企业改革到底解决了什么问题?有的人估计乐观一点,有的人估计悲观一点,认为企业变化不大。到现在也不能说问题一点都没有了,公司治理结构还是有问题。但总体来讲,每改革一步确实解决了一部分问题,中国企业改革的路子基本上走通了。各个部门、各个省市、理论界、企业都做了很大的努力。

 

 

本文节选自《亲历国有企业改革的决策过程》一文,此文原载中国经济体制改革研究会编:《见证重大改革决策——改革亲历者口述历史》,社会科学文献出版社,201812月。

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