楼继伟：1994年外汇管理体制改革的制度性飞跃

作者 | 楼继伟

（全国政协常委、外事委员会主任、孙冶方经济科学奖第六、十五届获奖者）

高剑虹（曾任国家体改委宏观司处长）

深化外汇管理体制的路径选择

1993年，相关各方面都认识到了进一步改革外汇管理体制的必要性和迫切性，改革的长远目标是走向人民币完全可兑换。从国际经验来看，首先实现人民币在经常项目下可兑换是平稳地实现完全可兑换必不可少的一步。走向这一步的关键并不主要取决于一国外汇储备的多少，关键在于要切实稳定国内通货，允许汇率水平真正体现供求平衡压力。国际上成功的做法基本上是，严格实行出口结汇制，严格管制资本项目下流出，在实行有管理的市场浮动汇率的基础上，放松对国际收支经常项目下的管制。

对于改革的路径选择上出现不同的思路，其中一种观点是依然采取已有的双轨制改革模式，改革步骤是在保留外汇留成与外汇额度制的基础上，不断扩大现汇规模，扩大现汇市场交易，控制非现汇额度，形成自由现汇与外汇额度并存的格局，通过自由现汇逐步取代外汇额度而走向人民币在经常项目下可兑换，直到走向人民币完全可兑换。

这种改革思路主要是针对额度制造成外汇超分配等缺陷提出来的，也反映出当时一些部门、企业实际上对于统一市场和制度承诺没有信心，对于政府能够控制住通货膨胀没有信心，对于维持既有利益格局较为热心，仍希望将外汇继续作为稀缺资源进行计划分配。

1992年由于经济开始出现过热苗头，特别是通货膨胀预期的推动，在外汇调剂市场形成了一股强劲的价格上涨风，使外汇调剂市场价格从原来的1美元兑6.30元人民币，上涨为1美元兑7.70元人民币。为抑制汇率投机性上涨，曾一度采取限价措施，但并不能真正解决问题，反而造成外汇调剂市场有行无市、场外交易和变相的行政分配。1993年5月，取消外汇调剂限价，市场汇率一度骤升至1美元兑11.2元人民币，面对严峻的市场形势，有的部门建议恢复采取限价措施，但是国务院从坚持改革与维护稳定相结合的战略高度出发，要求中央银行采用抛售外汇的手段干预外汇市场，在国家整顿金融秩序，加强宏观调控的大环境下，迅速稳定了市场汇率，年底回落到1美元兑8.72元人民币。这一阶段所采取的稳定市场措施实际上是国家通过市场化方式稳定汇率的预演，体现了中央推进外汇改革的决心和信心。

1993年上半年，针对我国出现的经济过热、明显通货膨胀和金融秩序混乱等问题，中共中央、国务院及时提出了加强和完善宏观调控的十六条措施，并着手对宏观经济体制进行全面改革，在价格、财政、税收、金融、外汇等方面研究制定综合配套改革方案。决策者从充分发挥市场在资源配置中基础性作用，真正建立社会主义市场经济体制的战略高度出发，统揽全局，高屋建瓴，不为眼前困难和局部利益诉求所动摇和困扰，坚决地选择了符合市场发展规律和国际惯例的改革道路。1993年11月，中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确要求，“改革外汇管理体制，建立以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度和统一规范的外汇市场，逐步使人民币成为可兑换货币”。

纵观国际上大部分成功实现本币可兑换国家所走过的路径，在初期阶段都是首先实现外汇严格管制基础上的本币在国际收支经常项目下可兑换，待国家经济实力和国际收支状况根本改观后，再逐步实现完全的本币可兑换。就其具体步骤而言，大体上经历了三个阶段。

第一阶段的通行做法是：

（1）较大幅度调整官方汇率，使其基本上能反映外汇资源稀缺程度，一般要使本币适当低估。在此基础上，根据供求状况，实行有管理的浮动汇率；

（2）实行严格的出口结汇制度，所有外汇全部由中央银行收购，个别国家对某些境外需求给予开小口子的政策；不允许外币在国内作为支付手段；

（3）放松对国际收支经常项目贸易项下的管制，即对进出口贸易、与贸易有关的服务项目及劳务输出所需外汇，凭合法的单据向银行支付本币，由银行兑成外汇给予汇出；

（4）严格管制容易导致资本输出的用汇项目，即对直接投资利润汇出，对外借款、投资要严格审批，对个人用汇、出入境旅游等用汇明确规定范围和携款限量。

第二阶段的通行做法是：

（1）继续实行严格的出口结汇制度，但外汇收入不是由中央银行独家收购，而是按市场浮动汇率结售给出口企业自主选择的若干家外汇银行；不允许外币在国内作为支付手段

（2）银行之间买卖外汇，由银行间无形外汇交易市场形成市场浮动汇率，并由此实现均衡汇率；

（3）中央银行对商业银行外汇设定可进入市场买卖的头寸比例，以防止个别银行操纵外汇市场，并确保中央银行掌握一定数额的外汇资金。中央银行通过外汇买卖，保持市场浮动汇率的稳定；

（4）进一步放宽对国际收支经常项目贸易项下的管制，使这个范围能充分实现可兑换。与此同时，继续限制容易导致资本输出的用汇项目。

第三阶段的通行做法是：

在国家经济实力和主要产品的国际竞争力达到一定水平后，逐渐放松对资本账户的控制，允许一定范围的资本流出。待本国经济完全国际化，国际收支状况根本改观后，允许企业和居民自由持有外汇现钞和外汇存款，但不允许外币在国内作为支付手段，实现本币和外币的完全可兑换。

从我国当时生产力发展水平、经济开放程度和国际收支状况等方面看，我国已基本具备世界许多国家进入本币在贸易项目下可兑换第二阶段的条件，而且由于我国在外汇自由化方面已不自觉地采取了许多超前措施，如公民在持有外汇现钞和外汇存款账户，允许一定额度内的本币合法携带进出境，相当一部分出口企业可以有现汇账户等做法，这是日本、韩国、台湾等国家和地区在上世纪80年代后才敢采取的措施，我国已很难再遵循国际上本币可兑换的一般道路，从第一阶段开始，一步一步往前走，而是考虑通过有收有放的外汇政策调整，创造人民币直接走向国际收支贸易项下可兑换第二阶段所必需的条件，使我国外汇管理体制向前跨越一大步，这是既考虑到与长远目标相衔接，又充分考虑当时政策连续性的一种最佳选择。

全面建立以市场机制为基础的外汇管理体制

经过充分酝酿和深入论证，国务院决定从1994年起对外汇管理体制进行重大改革，实现汇率并轨,实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度；实行银行结售汇制度；建立统一的银行间外汇市场，并生成人民币汇率；取消外汇留成和上缴，取消外汇收支的指令性计划，国家主要运用经济、法律手段实现对国际收支的宏观调控，初步建立起在国家宏观调控下以市场机制为基础的外汇管理体制，实行人民币经常项目有条件可兑换。

1、汇率并轨，实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度。1994年1月1日，人民币官方汇率与市场汇率并轨，实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制，并轨时的人民币汇率为1美元兑8.72元人民币。人民币汇率由市场供求形成，中国人民银行按照前一交易日外汇市场形成的加权平均汇率，公布当日人民币汇率的中间价，市场外汇买卖允许在一定幅度内上下浮动。

2、实行银行结售汇制度，取消用汇的指令性计划和审批。从1994年1月1日起，取消各类外汇留成、上缴和额度管理制度，对境内机构经常项目下的外汇收支实行银行结汇和售汇制度。境内机构经常项目外汇收入，除国家规定准许保留的外汇可以在外汇指定银行开立外汇账户外，都须及时调回境内，按照市场汇率卖给外汇指定银行。

除实行进口配额管理、特定产品进口管理的货物和实行自动登记制的货物，须凭许可证、进口证明或进口登记表，相应的进口合同和与支付方式相应的有效商业票据（发票、运单、托收凭证等）到外汇指定银行购买外汇外，其他符合国家进口管理规定的货物用汇、贸易从属费用、非贸易经营性对外支付用汇，中资企业凭合同、协议、发票、境外机构支付通知书到外汇指定银行办理兑付。

3、建立统一的银行间外汇市场。从1994年1月1日起，中资企业退出外汇调剂市场，外汇收入都要卖给外汇指定银行，外汇指定银行成为外汇交易的主体。各地外汇调剂中心继续运行，主要为外商投资企业服务。1994年4月1日中国外汇交易中心在上海成立，4月4日，交易系统正式运营。中国人民银行根据宏观经济政策目标，对外汇市场进行必要的干预，以调节市场供求，保持人民币汇率的稳定。

4、禁止在境内外币计价、结算和流通。1994年1月1日，我国重申取消任何形式的境内外币计价结算，禁止外币境内流通和私自买卖外汇，停止发行外汇兑换券，1995年1月1日起，已发行的外汇兑换券停止使用，由银行按并轨前的官方汇率兑回。到1995年6月30日停止收兑，外汇兑换券从此正式退出我国经济生活的历史舞台。

5、对外商投资企业外汇管理政策保持不变。在对境内机构实行银行结售汇制度时，对外商投资企业的外汇收支仍维持原来办法，允许保留外汇，自收自用，自行平衡。外商投资企业之间的外汇买卖仍须委托外汇指定银行通过当地外汇调剂中心办理，统一按照银行间外汇市场的汇率结算，各地外汇买卖原则上要求自我平衡，中国外汇交易中心统一调度，对各地外汇交易余缺进行适当调节。

上述各项改革措施的落实，我国顺利实现了人民币经常项目有条件可兑换。1996年对外汇管理体制进行了调整和完善，在1996年3月至6月江苏、上海、深圳、大连试点基础上，从7月1日起对外商投资企业实行银行结售汇制度。外汇局核定外汇结算账户的最高金额，外商投资企业在核定的限额内保留经常项目下的外汇收入，超过部分必须结汇。外商投资企业经常项目下的对外支付，凭规定的有效凭证可直接到外汇指定银行办理，同时，继续保留外汇调剂中心为外商投资企业外汇买卖服务。1998年12月1日外汇调剂中心关闭以后，外商投资企业外汇买卖全部在银行结售汇体系进行。允许外资银行、中外合资银行办理外商投资企业的结售汇及付汇业务。

提高居民用汇标准，扩大供汇范围，取消尚存的经常性用汇的限制。1996年7月1日，大幅提高居民因私兑换外汇的标准，扩大了供汇范围。1996年底，我国还取消了出入境展览、招商等非贸易非经营性用汇的限制，并允许驻华机构及来华人员在境内购买的自用物品、设备、用具等出售后所得人民币款项可以兑换外汇汇出。

经过上述改革后，我国取消了所有经常性国际支付和转移的限制，达到了国际货币基金组织协定第八条款的要求。1996年12月1日，我国正式宣布接受第八条款，实现人民币经常项目完全可兑换。

1994年外汇管理体制改革的成功经验

我国从1993年下半年开始酝酿外汇管理体制改革，借鉴国际经验，确定了以人民币走向完全可兑换为改革的长远目标，以人民币经常项目可兑换为阶段性目标。1994年起推出的新一轮外汇管理体制改革，经历了15年时间，经过不断调整与完善，实践证明是成功的，取得了举世公认的成就，对于建立和完善社会主义市场经济体制，促进国民经济持续快速健康发展，妥善应对国际市场风浪具有重要意义。

1、中央高度重视外汇改革，实施坚强有力的领导

外汇管理体制改革在1994年的宏观经济整体改革中具有重要地位，关系到我国对外开放的大局，中共中央、国务院高度重视，成立了国务院外汇管理体制改革工作小组，由国务院副秘书长任组长，中国人民银行、国家外汇管理局、国家经济体制改革委员会、国家计划委员会、财政部、对外经济贸易部、中国银行等负责同志作为成员，对各项改革措施进行研究设计，最后由国务院领导决策。

国务院领导同志对外汇管理体制改革倾注了大量心血，多次召开专题会议讨论改革中的重大问题，并亲自深入实际进行调查研究，在关系到改革方向的重大问题上，坚定地支持符合建立社会主义市场经济体制方向的积极建议，特别是在关系新体制根本的银行结售汇制度与汇率并轨问题上，高瞻远瞩，表现出极大的勇气和魄力，在深入研究论证的基础上，抓住了难得的历史机遇，果断决策，推出了新一轮外汇体制改革措施，这是改革成功的关键所在。

2、大胆借鉴国际经验，坚持市场化改革方向

在改革方案研究设计过程中，有关部门与人员坚定不移地以党的十四大关于建立社会主义市场经济体制总体目标为指针，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，在充分考虑我国国情与承受能力的前提下，大胆学习借鉴已被许多国家的实践证明是行之有效的一些基本原则、普遍做法和成功经验，及时提出了在三五年内实现人民币在国际收支经常项目一定范围内可兑换的外汇管理体制改革近期目标及相关改革措施建议。对于在改革过程中形成的一些体制与做法，由于其自身的过渡性质，仍然面临着进一步改革的任务。但是在过渡性体制下，同样形成了新的利益格局，也就存在以中国国情为借口来保护既得利益，想使过渡性体制和措施固定化、永久化，从而把建立规范体制的努力说成是脱离实际的理想化的现象。面对来自于不同理论观点与实际利益角度的各种争论意见，决策者牢牢把握市场化、规范化、国际化改革大方向不动摇，这是外汇管理体制改革成功的根本保证。

3、宏观经济综合配套改革，外汇体制改革整体推进

外汇管理体制改革作为价格、税收、财政、金融、外贸配套改革的有机组成部分，有效性和规范性大大提高，改变了过去局部改革的分散与被动，实现了体制的新飞跃。上个世纪七八十年代的外汇体制改革主要配合外贸体制改革，对促进对外贸易发展和鼓励外资流入起到了一定作用，但由于财政金融体制改革滞后，出现几次通货膨胀，经济大起大落，国际收支逆差，人民币汇率贬值，外汇体制改革效果受到影响。1994年财税、金融、物价、外贸改革出台了相互协调的措施，继续实施以抑制通货膨胀、稳定币值为目标的适度从紧的财政政策和货币政策，国内信贷扩张、消费和投资需求得到了较好的控制，人民币汇率并轨、一次性对外较大幅度贬值，抑制了进口外汇需求的膨胀。增值税改革、出口退税政策的实施，有力地促进了出口的快速增长。1994年和1995年两年，进口分别保持了11%和14%的适度增长，大大低于出口分别增长32%和23%的幅度，根本上扭转了1993年外贸逆差121亿美元的局面，分别实现顺差53亿美元和167亿美元。国内过热需求的有效紧缩，外贸收支状况的改善，为人民币汇率的稳定，为外汇管理新体制的有效运行，创造了有利的条件。财税体制改革的推进，使得财政收入大幅度增加，极大地提高了中央政府应对和调控外汇市场异常变化的能力。其他各项宏观经济改革与政策措施的密切配合，是我国外汇管理体制改革成功的重要保证。

4、以建立规范化体制基础为核心，尽力保持方案的整体一致性

在改革方案研究设计阶段，对取消外汇留成与外汇额度制基本达成共识后，对于结售汇制方式的选择又出现较大争议，是实行强制结汇、全额结汇，还是实行意愿结汇、部分结汇？有的意见主张意愿结汇，认为全额强制结汇，企业会将外汇留在境外，从而汇率稳定不下来，等等。实行经常项目下可兑换，代表了政府的承诺，关键并不主要取决于一国外汇储备数量的多少，关键是表明政府要决心抑制通货膨胀，并使市场机制发挥作用，允许汇率水平真正体现供求平衡，而不使用行政性的外汇管制手段来恢复国内的平衡。人民信任政府的承诺，是外汇改革成功的基础，而规范化体制的建立与完善又是真正能够使人民信任政府承诺的根本保证。从国际经验看，在实现经常项目下可兑换的每一阶段，都是严格实行出口结汇制，严格管制资本项目下流出，使政府承诺具有市场机制的保证。我国推进外汇体制改革，也必须首先严格实行出口结汇制，通过尽快建立统一的银行间外汇交易市场，使人民币汇率市场化形成机制，发挥作用，稳定市场预期，防止出现在意愿结汇情况下，两个市场并存所造成的混乱。

5、充分考虑各方承受能力，灵活采取改革措施

在实际方案操作中，中央决策者也考虑到有关地方、部门和企业的承受能力和利益要求，允许对主要改革措施缺乏信心的有关方面有适应的时间，在不影响改革全局的前提下，采取了一些辅助的补偿性和过渡性措施，使改革能够平稳进行并逐步达到预定目标。首先是充分照顾有关部门的既得利益，如对于国家外汇使用主管部门掌握分配的外汇额度，按并轨后汇率与原官方汇率的差价，中央财政从当年增加的财政收入中安排相应支出，结束了国家直接分配使用外汇的历史，同时不影响有关部门的预算安排能力。

对于原有的留成外汇额度余额，允许继续使用到1994年底，可按1993年底官方汇率向指定银行购买外汇。此后剩余的留成外汇额度由指定银行按1994年底汇率减1993年底官方汇率的差价收购。除新规定准许保留的外汇账户外，原有的现汇账户可使用到余额用完时为止。

对外商投资企业采取了两步走的办法，直到两年半以后才将其逐步纳入银行结售汇体制，这是因为部分外商投资企业仍希望维持原有的外汇管理特殊政策不变，决策者考虑到1993年我国外商投资企业出口额在总出口额中所占的比重为27.5%，暂时不进入新体制也不会影响改革的大局，新体制的成功自然会吸引他们主动进入。实行强制结售制和汇率并轨后，并未出现很多人担心的外汇流失、人民币汇率失控的局面，反而是在财税金融综合配套改革、适度从紧的财政政策与货币政策的支持下，通货膨胀预期得到控制，国内外汇持续供大于求，人民币汇率很快出现升值趋势，由并轨初期的8.70元升至1994年底的8.48元人民币兑换1美元，至此，外商投资企业保留现汇已没有实际经济意义，对于银行间市场供求不会产生直接影响，对人民币汇率形成机制也不会产生实质性影响，所谓外商投资企业留在银行结售汇体制之外很快名存实亡，改革全面成功已成为定局。

6、银行间外汇市场建设以规范化为导向，不断深化改革

与全额强制结汇、银行结售汇制相对应的是双层次外汇市场：客户同银行之间是按各行的挂牌汇率买卖；银行之间是集中的外汇头寸交易。因而就不应存在外汇调剂中心，也不应存在全国的分中心联网、统一报价系统，并实行类似股票交易的撮合成交制度。这种系统波动大，占用外汇多，投机性强，不经济，还有瘫痪的可能。

集中的银行间外汇市场运行的基本做法，每天各银行汇集各分行外汇绝大多数交易的头寸情况，由总行汇总得出全行头寸。各指定银行总行、指定的外汇自营商、中央银行之间交易外汇，形成人民币汇率的基准价格，由人民银行公布。有一种意见认为，因各指定银行做不到及时汇集全行结售汇头寸，以及应对中国银行在外汇市场上份额很大而可能产生的垄断问题，因此应搞分散的调剂市场。这种意见是不对的，外汇清算在国外进行，本身就是总行汇总头寸，统一在国外摆布头寸，集中调度的，总行每天汇总外汇交易的头寸是不成问题的。如果某银行做不到汇集分行的头寸，说明它的分行不应有结售汇的资格。不宜为迁就落后，而使整个系统高风险、高成本。市场上有多个参与者，各指定银行、自营商每天允许的自营规模是可以核定的，央行也在参与，完全可以限制垄断。如果让分行进市场来制约垄断，会使分行更加独立银行化，总行没有办法控制全行的风险状况，会进一步肢解银行系统。

在改革的过程中，虽然前期阶段外汇交易中心采取了会员制、全国分中心联网的模式，但随着商业银行改革的深化，加强了总行对分行的资金调度与风险控制能力，已形成的市场模式很快就失去了生命力与影响力，银行间外汇市场还是最终走向了总行集中交易的模式。

外汇管理体制改革的成就与深化措施

1994年外汇体制改革措施全面实施后，加之国家宏观调控措施得力，各项配套改革同步推进所产生的制度创新综合效应，当年就产生了预期的积极效果，国家外汇储备持续增加，从1993年底的211.99亿美元，增加到1994年底的516.20亿美元，当年增加304.21亿美元，人民币也持续升值，从1993年底1 美元兑8.72元人民币，升至1994年底的1美元兑8.48元人民币。到1997年底，国家外汇储备进一步增加到1399亿美元，对于抵御亚洲金融危机、维护香港繁荣稳定发挥了巨大的支撑作用，新体制成功地经受住了前所未有的考验。

这一轮外汇管理体制改革同时为进一步深化外贸体制改革、扩大对外开放创造了良好的条件，80年代和90年代初外贸体制改革过程中所遇到的外汇管理上的诸多问题迎刃而解，极大地促进了国内企业对外贸易与经济合作的发展，对于我国充分利用境内境外两个市场、两种资源产生了深远影响，有效地促进了吸引外商直接投资，引进先进技术与管理经验，扩大出口与国内就业，对外贸易成为经济增长的重要推动力，我国经济融入全球化的程度不断提高，国际应变能力不断增强。

2001年底加入世界贸易组织以来，我国对外经济迅速发展，国际收支持续较大顺差，改革开放进入了一个新阶段。外汇管理主动顺应新的形势变化，进一步深化改革，继续完善经常项目可兑换，推进贸易便利化，稳步推进资本项目可兑换，积极培育和发展外汇市场，完善有管理的浮动汇率制。2005年7月21日，改革人民币汇率形成机制，实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度，并针对发展中所遇到的新情况不断深化与完善改革措施。

纵观过去三十年我国外汇管理体制改革的历史，1994年推出的整体改革措施无疑是最为浓墨重彩的，实现了制度性飞跃，为近十几年后续的各项改革措施奠定了规范稳定的制度性基础，并为人民币最终实现完全可兑换开辟了广阔的道路。

文章来源：吴敬琏等主编《中国经济50人看三十年——回顾与分析》，中国经济出版社，2008年10月。作者授权在本公众号发布此文。