袁宝华：国营企业改革第一步——扩大企业自主权

作者 | 袁宝华

（原国家计划委员会副主任、原国家经济委员会副主任、中国人民大学前校长）

对企业放权，从深层次讲，就是要突破计划经济体制的限制。在1979年初，李先念听了我们访日汇报后不久，他向我提出要经委研究扩大企业自主权问题。

在党的十一届三中全会召开前，华国锋主持听我们从日本考察回来汇报时，李先念等国务院领导都参加了。在汇报中，我们除了提出要发展商品经济外，还提出了企业改革，扩大企业自主权的问题。李先念仔细听了汇报后说：经济要搞好，首先是企业要搞好。他支持扩大企业自主权。

因为出访日本，正在召开的中央工作会议，我只参加了后半段。十一届三中全会我参加了全过程。会议对形势的认识，对工业调整的意见，都存在着很多不同意见。虽然陈云、李先念多次讲话，对改革做了许多说服工作，但受传统思想的影响，统一认识很困难。看得出来，在改革过程中最难的是人的思想观念的转变。所以，邓小平提出来要解放思想，要向前看。我们长期做企业管理工作的人都知道，如果在原来的体制中，企业要发展是很困难的，所以一定要给企业自主权。当时我们也想过从所有制这方面去考虑企业改革，不过这是个很敏感的话题。那个时候人们的思想不像现在，连对扩大企业自主权的认识都难以统一，所有制问题就更不容易提出了。

当时扩权的阻力来自哪里呢？主要是三方面：一是财政部门。我们想通过扩权使企业有点自主权，什么叫自主权？说白了就是“自主钱”。国营企业利润统归国家财政，可是财政部门坚守“阵地”不放。二是政企不分。从中央到地方的党政部门对企业干预太多，企业是个“小媳妇”，上面“婆婆”多，而且各有各的管辖权，企业扩权就是要减少一点行政干预。而行政部门热衷于行政干预，习惯势力根深蒂固。三是长期以来我国实行的是计划经济，企业内部也形成了“等、靠、要”习惯思想。有些企业你给权，他不想要，如同小孩在托儿所有人喂吃喂喝，习惯了，你让他出托儿所他也不习惯。这就是当时的几种思想阻力。

按照李先念的指示，我让经委研究室深入企业同地方一起调查研究，起草扩权条例草稿。他们先在北京召开了一些部门和一些企业的座谈会，许多企业负责人提出了很多要求和建议，形成了一些意见，归纳起来有七八条；然后到东北一些地区进行调查研究，他们深入到大庆、鞍钢等国营大型、特大型企业，听取意见和建议；又到上海、江苏等地进行调研，听取这些地方国营中小型企业的要求和建议，最后形成了扩权十条建议，又在北京召开企业管理改革试点座谈会征求意见，与会的企业代表对扩权十条进行了认真讨论，均表示热烈拥护，经过经委党组讨论，才把扩权十条建议提交中央工作会议审议。

1979年4月5日中央召开工作会议。这次会议主要是进一步落实十一届三中全会提出的新时期党的以经济建设为中心的基本路线，贯彻“调整、改革、整顿、提高”八字方针。扩权十条建议在这次中央工作会议上得到了中央的认可，原则通过。应该说，我国国营工业企业改革实际上是从这个时候开始的。当时国家经委、财政部等六个部门确定先在北京、天津、上海选择首钢、北京内燃机总厂、清河毛纺厂、天津自行车厂、天津动力机厂、上海汽轮机厂、上海柴油机厂、上海彭浦机器厂等八个企业进行扩权试点。

扩权十条建议是对旧管理体制的一次强烈冲击。在原来那种体制下，企业已经进入死胡同了，财务规定太死，很不合理。例如冶金企业搞设备大修，财政部门规定大修不许变样。首钢搞高炉易地大修，财政部反对，为此我与财政部“吵了一架”。扩权十条就是在这种背景下应运而生的。资本主义国家的企业，它无所谓扩权。一些西方国家也有“国有”企业，但他们的政府只能管重要人事任命、重要资产管理，其他不过问。而私人企业，权力全在自己手中。政府对企业只制定宏观政策，利用经济杠杆指导企业活动。扩权十条是针对我们社会主义国家高度集中的经济体制而提出的。

扩权十条经中央工作会议通过之后，放权让利给企业，主要是财政问题，题目就出给了财政部。这时，对企业放权让利到什么程度，财政部和我们的意见又有了很大分歧。由于扩权的建议是李先念提出来的，财政部不得不同意。建国后，李先念长期担任财政部长，一直抓财贸，直到“文化大革命”时期。他了解我国财政体制存在的弊端，所以支持我们。财政部为此花了很大力气和我们反复研究，最后达成一个妥协的结果，就是搞了五个文件：《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》《关于国营企业实行利润留成的规定》《关于开征国营工业企业固定资产税的暂行规定》《关于提高国营工业企业固定资产折旧率和改进折旧率使用办法的暂行规定》《关于国营工业企业实行流动资金全额信贷的暂行规定》。为了尽快推动扩权工作，在起草五个文件时，我们在很大程度上做了让步，吸收了财政部的意见，所以这五个文件名义上叫扩权让利文件，实际上是扩权有限，让利也不多。现在回过头仔细看一看这五个文件，不难看出，当时的财政部控制得很紧，因为国家财政收入主要靠企业。

经国务院同意，1979年7月10日，国家经委在四川成都召开了全国工交工作会议。会议的议题是研究讨论扩大企业自主权的五个文件。在去成都参加工交会议之前，也就是7月4日，我专门到国家经委举办的第二期企业管理研究班结业仪式上，就企业扩权问题讲了意见。当时我总感到我们的经济管理、工业管理和企业管理之所以问题成堆，一个核心问题就是把社会主义计划经济同市场经济对立起来，没有充分利用价值规律和市场调节的作用。所以改革经济管理体制的中心，就是承认企业的商品生产者的地位，相应地扩大企业的经营管理权限。

四川成都会议除各省市工业书记或主管副省长外，还邀请了省市财政厅长参加。财政部吴波部长亲自带队出席。会上对扩大企业自主权争论得十分激烈。当时担任中央政治局候补委员、四川省委第一书记的赵紫阳作为东道主出席了会议，他是全力支持放权的。四川率先搞了100户企业扩权试点，实践证明放权让利对企业增产、国家增收都有好处。四川介绍的扩权试点经验，得到与会工业企业的热烈欢迎，但各省财政厅长只有四川的田纪云支持。

说实话，在那种财政体制下，财政部门确有困难。但事情总归有个大道理和小道理之别，小道理再多也得服从大道理。什么是大道理？发展生产。国家财源在生产。对于单纯财政观点，毛主席早在抗战时期就批评过。他说，“终日只在单纯的财政收支上打圈子”的“单纯财政观点”的人，“不发展生产，忘记开辟财源，财政困难是不可能解决的”。道理就是这么简单。没有企业的增产，哪来财政的增收！

会议几经争论后商定，结合企业经济责任制的改革，明确厂长的经济责任制；扩权企业必须保证上缴比例，一分不能少。会议对初步形成的扩大国营企业自主权的五个文件草案，几经修改，7月13日由国务院颁发实行。五个文件包括企业利润留成、开征固定资产税、提高设备折旧、实行流动资金全额信贷等，大家管它叫放权让利。文件规定的放权步子虽小，可意义重大。它在某种程度上冲破了统收统支的老模式，在当时那种思想状态下能迈出这一步是很不容易的。在这场争论中，我也深感在原有体制下，搞生产难，搞财政也不容易。

在国家经委积极推行国有企业扩权让利的同时，农村的乡镇企业也得到了很快发展。1979年7月，国务院在颁发关于国有企业扩权让利五个文件的同时，还颁布了《关于发展社队企业若干问题的规定》。就是在对工交企业扩权让利的时候，对我国农村发展工业的积极性也要给予保护和支持。在当时发展社队企业，首要目的是“以工补农”。其次是要为农村劳动力找出路，因为农活没那么多了，办社队企业有个好的条件，就是农村有丰富的劳动力。

扩大企业自主权虽然只是初步的，让利也是有限的，但已显示了它的政策威力，给企业带来了许多具有重要意义的变化。

第一，企业开始形成具有内在动力的经济单位。通过让利这一形式，把国家、企业、职工三者利益统一起来，把企业的经济责任、经济效果和经济利益结合起来，从领导干部到广大职工都增强了某种责任感，提高了按经济规律办事的自觉性，促进了企业自我整顿和改善经营管理的积极性。不少试点企业还推行了全面质量管理和全面经济核算，使企业的经营管理水平有了提高，促进了生产的发展。

第二，企业开始重视发挥市场调节的作用，普遍增强了经营观念、市场观念、服务观念和竞争观念。广大干部和职工动脑筋、想办法，广开生产门路，扩大财源，努力改变经营作风。

第三，企业有了一些发展生产资金，可以用于挖、革、改，做到花钱少，收效快。北京首钢、内燃机总厂、清河毛纺织厂三个试点企业，1979年利润留成总额有31.5％，共808万元用于发展生产，他们把这笔钱同设备折旧等捆起来使用，说这叫“自主钱”，也就是说，企业可以自主动用的资金，共有7900多万元。三家企业当年安排126项重点措施有利于加快企业的发展和技术改造。

第四，企业领导干部、管理人员和技术人员得到了自主经营的锻炼，涌现出一批有才干的经营管理者。

第五，在发展生产的基础上，逐步地改善了职工生活。许多试点企业在职工宿舍、食堂、澡堂、幼儿园等集体福利设施方面，都有所改善。1979年一般都发了相当于两个半月左右标准工资的奖金，体现了按劳分配的原则，从而调动了广大职工的积极性。

总的来看，一般扩权让利试点企业的产量、产值、上缴利润增长幅度都超过试点前，也高于非试点企业的水平，一些试点企业实现了“三多”：国家多收、企业多留、职工多得。

有关试点情况，1980年8月9日国家经委给国务院写了《关于扩大企业自主权试点工作情况和今后意见的报告》。这个报告比较全面系统地总结了一年来全国扩大企业自主权的情况，并对下一阶段的试点工作提出了具体意见。报告中写道：从1979年到1980年6月底，根据29个省、市、自治区和一些工交部门（不包括军工企业）的统计，试点企业总计为6600多个，约占全国预算内工业企业总数的16％，但试点后产值达到总产值的60％左右，利润达到总利润的70％左右。其中上海、天津试点企业的利润达到总利润的80％以上，北京达到94％。

1980年9月2日，国务院批转国家经委《关于扩大企业自主权试点工作情况和今后意见的报告》，并指出，一年来，扩大企业自主权试点发展很快，现已具有相当规模，取得了显著效果。扩大企业自主权，是整个经济管理体制改革的重要环节，对于发挥企业的内在动力，促进企业间的经济联合，挖掘我国的经济潜力具有重大的意义。各地区、各部门要改进试点办法，扩大试点内容，把扩大企业自主权的工作进一步推开。

虽说企业试点取得了明显效果，但这仅仅是起步。试点暴露出的问题不少，如企业产量、产值、利润、物资、劳动等计划指标分头下达，互不衔接，市场调节阻力大，企业没有外贸权，出口外汇分成不兑现，企业没有用人权，没有招工权，利润留成资金没有充分的权力支配，“自主钱”使用还有许多“条条框框”，限制留成比例偏低，发展生产资金计算基数“鞭打快牛”、先进吃亏等一些新问题。新问题出现在预料之中，能看到问题才有可能解决问题。我们当时的态度是，改革中的问题只有靠深化改革去解决。为使企业在人、财、物，产、供、销等方面拥有更大的自主权，国家经委1981年提出了一些新的试点项目：

有“企业独立核算，国家征税，自负盈亏”试点。四川试行企业向国家交纳“三税”（工商、固定资产和所得税）。上海试行“五税、两费”（工商、收入调节、房地产、车船牌照和所得税及固定资产占用费、流动资金占用费）。财政部税务总局在柳州试行“四税、两费”等。企业在上缴上述税费和归还贷款后，所得收入可以自行支配。企业自负盈亏。

有计划自主权试点。企业执行计划中，若发现计划与实际情况不相符合，企业有权进行调整，报主管部门备案或批准。企业完成国家指令性计划后，可以根据市场需要在企业有燃料、动力、原材料的条件下，广开生产门路，鼓励企业努力增产增收。

有产品销售自主权试点。企业在完成国家指令性计划任务和供货合同之后，有权销售超产的产品和企业自己组织的原材料生产的产品，以及试制的新产品。

有自行定价试点。对产品供过于求，或积压超储产品，国家有统一价格的按国家统一价自销，没有统一价格的，可以按照优质优价、薄利多销、有利竞争的原则，实行浮动价格。企业新产品试销价格，也由企业参照市场同类产品的价格自行制定。

有企业参与外贸出口和外汇分成试点。这类试点由工贸双方按照“四联合、两公开”（即联合办公、联合安排生产、联合对外谈判、联合派组考察；工贸价格公开、成本公开）的原则，产品作价、外汇分成。

有留成资金使用自主权试点。试点企业可以依照政策法令自行安排使用，有关部门负责监督，但不得平调。企业暂时不用的留成资金，可以存入银行，也可以在自愿的原则下，由上级部门组织有偿调剂使用，或者采取合营、联营、“国内补偿贸易”等经济联合的形式，使这些资金充分发挥作用。

有固定资产和流动资金有偿占有试点。试点企业对国家封存的设备不交占用费，也不交折旧费；对封存外多余、闲置的固定资产，有权出租或有偿转让，所得的收入，用于设备的更新、改造。

有企业自定内部组织设置和人员配备试点。试点企业依据需要、精简和效能的原则，自行决定组织设置和各类中层及中层以下干部配备，也可根据国家下达的劳动计划指标自行招工。

这些意见得到了国务院的支持，并批转各地区和各部门贯彻执行。总结这段工作，可以这么说，是扩权让利五个文件揭开了我国工业企业改革的序幕。通过不断地深入试点，研究新情况，解决新问题，总结新经验，创造新的试点形式，为企业真正成为企业注入更多的活力。

扩权让利是企业改革的重要内容。扩权让利使我国长期以来在计划经济管理体制下过分集中、统得过死的状况有所改变，使企业有了一定的经营管理自主权；调整了国家、企业、职工三者的利益关系，在一定程度上克服了吃“大锅饭”、平均主义的弊病；调动了企业的积极性，增强了职工的主人翁责任感。

虽然“让利”带来的效果使试点企业有了一点活力，但“让利”只是国家在企业上缴利润中让出一点给企业。根本的问题在管理体制和上层建筑不能适应经济基础，束缚了生产力的发展。这一时期，我们还发现一些管理部门对企业放权让利试点时，“明让暗不让”或“只让利不减负”，所以不改变管理体制，不“拆庙”，不减“神”，不下决心使政企分开，企业永远不会有自身的活力。扩权前，国家对企业实行“统收统支”，即企业收入和用钱都归国家财政部门审批；扩权后，有些企业用钱向银行贷款，收入归国家，企业还贷后剩下的只有很少部分，这使企业更加困难，尤其是老企业根本无钱搞技术改造，以致有的企业宁肯设备带病运转，也不愿去背“阎王债”。这就是当时许多企业在试点中所出现的名惠而实不至的外部环境。

除此之外，在企业外部环境中，有几个长期困扰企业的问题，也阻碍生产力的发展：

一是企业“办社会”。长期以来，我国的企业，不只是经济组织，还是个社会组织。在经济管理体制中有一个怪现象：“政府办企业，企业办社会。”城市劳力就业主要在国营工厂或集体所有制企业，提倡“三个人的饭五个人吃”，使企业人浮于事。而且一个劳力一旦进了工厂，他的吃喝拉撒、生老病死都得由企业包下来，这是“企业办社会”。在这种情况下，企业吃国家的“大锅饭”（企业亏了，国家得管），职工吃企业的“大锅饭”（进了国营企业就进了保险箱），而且，人只能进不能出，企业背上了沉重的社会包袱。

二是来自各方面的摊派。有人说“上至国务院（部门），下至街道办（各种各样与企业稍有关系的组织或个人）”，都可以向企业伸手摊派，要物要钱要房子。企业为维持生产，又不敢说一个“不”字，谁也得罪不起。在有些人心目中，企业是“唐僧肉”，都想吃一口，稍有怠慢，马上给以颜色。西北某工厂，厂大门对着马路红绿灯，因怠慢了交警，红灯不变，运送产品的汽车就是出不了厂门。类似这种“给以颜色”的“小动作”太多，企业不堪重负。

三是企业找政府办事难。难在有“拜不完的庙，磕不完的头”。我手头有一份旧报纸，是当年江南某工业城市一份日报披露企业办事难，所举事例，至今不忘，也最能说明改革的迫切。一家工厂要上个项目，在申报过程中，一共盖了745个公章，每一公章都代表着一个厅、局、处、科、股的“舍我莫过”的关卡。每个关卡的决策者、拍板者少则几人，多则十数人，要办事就得逐庙逐神逐个礼拜磕头，甚至还要烧香进贡。这个市另一家工厂为了办一件事，在65天之内北上京城45次，不仅庙多，一些部、委、办“门难进、脸难看、事难办”，重重关卡是可想而知的了。当然许多时候，问题不在这些关卡里的人，问题的实质是体制和机制上存在着严重弊端，表现为管理层次繁多，职能交叉多，政出多门，相互内耗，这样的体制，不改变行吗？！不改革则企业无法生存。所以我们把按李先念指示起草并经1979年4月中央工作会议原则通过的“扩权十条”修改后，报送国务院审批。

1984年5月10日，国务院批准了国家经委上报的《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，即新的“扩权十条”。暂行规定既是前5年扩权试点经验的总结，又反映了广大企业的呼声，把一些行之有效的经验加以肯定，明确规定了企业在生产计划、产品销售、产品价格、物资选购、资金使用、资产处理、机构设置、人事劳动、工资奖金、联合经营等方面拥有更大的生产经营权。新十条对原有的计划经济体制又是一次大的突破。

对于80年代的企业改革与实践，我认为政府要为企业放权让利，更要为企业松绑。也就是说，搞活企业，发展经济，除企业内部强化自我管理外，政府部门要为企业解难减困，轻赋薄敛，给企业生产经营创造一个适度的外部环境。后来，我把解决企业外部环境和内部管理问题归纳为十六条，也有人称之为“外八条”和“内八条”。这里的“外八条”，主要是解决企业的外部经营环境：一是政企分开，政府要管社会上的事。二是轻赋薄敛，严禁向企业伸手，培植国家财源。三是稳定政策，不能今天一个办法，明天一个措施，一个将军一个令，使企业无所适从。四是调整经济结构，农、轻、重，第一、二、三产业的比例要合理，要考虑能源、资源和环境的承受能力。五是整顿市场流通秩序，严禁无序竞争、地方保护。六是对一些国营老企业的技术改造政府要支持，增强这些企业发展的后劲。七是加强国家宏观调控。八是企业内外改革要配套，只讲企业改革，政府职能不变，事事处处设卡，许多不该管、管不好、管不了的事也都要管，企业永远活不起来。

在整个20世纪80年代的改革中，企业是先行，其他经济的、社会的改革是后来才跟上的。因为改革就是从企业开始的，其他改革虽然在企业改革的同时也都在考虑怎么改，但是步子小，行动慢，它们没有考虑到怎么样跟企业改革同步配合，至少是考虑得不够，所以形成了企业改革孤军奋战。从一定意义上来说，是企业改革带动了其他方面的改革。

文章来源：袁宝华著：《袁宝华回忆录》，中国人民大学出版社，2018年５月。